คำฟ้องและคำให้การ
โจทก์ฟ้องว่าโจทก์ได้ยื่นซองประกวดราคาก่อสร้างอาคารเรียนต่อสำนักงานการประถมศึกษาได้วางเงินประกันซองประกวดราคาจำนวน100,000 บาท เมื่อประมาณปลายเดือนกรกฎาคม 2525 โจทก์ทราบว่าโจทก์ได้เสนอราคาต่ำสุดเป็นผู้ประกวดราคาได้โจทก์ได้ขอทำสัญญากับจำเลย จำเลยได้แจ้งให้โจทก์ไปทำสัญญาก่อสร้างกับจำเลยทั้งสองภายใน 7 วัน ตั้งแต่วันที่ 12 กรกฎาคม 2525 ถึงวันที่ 19กรกฎาคม 2525 โจทก์ได้รับหนังสือเมื่อวันที่ 9 สิงหาคม 2525 จึงเลยกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว โจทก์ได้ไปพบจำเลยเพื่อขอทราบผลการขอทำสัญญากับจำเลยจำเลยปฏิเสธว่าโจทก์ไม่ไปทำสัญญาตามกำหนดโจทก์ขอถอนเงินประกันซองคืนก็ได้รับการปฏิเสธการที่โจทก์ไม่ไปทำสัญญาตามกำหนดไม่ใช่ความผิดของโจทก์โจทก์ไม่ควรถูกริบเงินประกันซอง
หากโจทก์ได้ทำสัญญาก่อสร้างโจทก์จะได้กำไรไม่ต่ำกว่า 149,000 บาท ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยคืนเงินค่าประกันซองประกวดราคาจำนวน 100,000 บาท และใช้ค่าเสียหายเป็นเงิน 149,000 บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ย จำเลยที่ 1 ให้การว่าโจทก์ไม่มีสิทธิฟ้องเรียกเงินคืนและเรียกค่าเสียหายขอให้ยกฟ้อง จำเลยที่ 2 ขาดนัดยื่นคำให้การ ศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่าเป็นความผิดของโจทก์ที่ละเลยไม่มาทำสัญญาจำเลยมีสิทธิริบเงินประกันซองประกวดราคาที่โจทก์วางไว้ได้ตามเงื่อนไข พิพากษายกฟ้องให้โจทก์ใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนจำเลยโดยกำหนดเป็นค่าทนายความ 2,000 บาท
คำพิพากษาศาลล่าง
โจทก์อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษาแก้เป็นว่าให้จำเลยทั้งสองคืนเงินค่าประกันซองประกวดราคา 100,000 บาท พร้อมทั้งดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ให้จำเลยทั้งสองใช้ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสองศาลแทนโจทก์แต่เฉพาะค่าขึ้นศาลให้ใช้ตามทุนทรัพย์เท่าที่โจทก์ชนะและกำหนดเป็นค่าทนายความรวม 3,000 บาท
ศาลฎีกาวินิจฉัย
จำเลยทั้งสองฎีกา โจทก์อุทธรณ์
ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า 'คดีนี้โจทก์จำเลยนำสืบต้องกันรับฟังได้ว่าเมื่อวันที่ 4 มิถุนายน 2525 จังหวัดอุบลราชธานีได้ประกาศประกวดราคาก่อสร้างอาคารโรงเรียนประถมศึกษาสังกัดสำนักงานการประถมศึกษาจังหวัดอุบลราชธานีโดยกำหนดให้ผู้ประสงค์จะยื่นซองประกวดราคาต้องยื่นซองประกวดราคาในวันที่ 21 มิถุนายน 2525เวลา 10.00 ถึง 11.00 นาฬิกา และเปิดซองประกวดราคาในวันเดียวกันเวลา 13.30 นาฬิกา ณ สำนักงานการประถมศึกษาจังหวัดอุบลราชธานีปรากฏว่ามีผู้ยื่นซองประกวดราคาหลายรายเมื่อเปิดซองประมูลโจทก์เป็นผู้ประมูลในราคาต่ำสุดเป็นเงิน 1,430,000 บาท มีปัญหาว่าการที่โจทก์เสนอราคาต่ำสุดจะถือว่าเป็นผู้ประมูลได้หรือไม่ และจำเลยจะต้องแจ้งผลการประกวดราคาให้โจทก์ทราบหรือไม่เห็นว่าหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการประกวดราคาก่อสร้างอาคารโรงเรียนเอกสารหมาย
ป.ล.1 ข้อ 9 ได้สงวนสิทธิของจำเลยไว้ว่าจำเลยมีสิทธิจะตกลงจ้างผู้ยื่นซองประกวดราคารายใดก็ได้ไม่จำเป็นที่จะต้องจ้างผู้เสนอราคาต่ำเสมอไป จะจ้างผู้รับเหมารายเดียวหรือแยกจ้างหลายรายหรือจะไม่ตกลงจ้างกันทุกรายก็ได้ในเมื่อมีเหตุอันสมควรการสงวนสิทธิของจำเลยดังกล่าวจึงยังถือไม่ได้ว่าโจทก์ผู้เสนอราคาต่ำสุดเป็นผู้ประมูลได้เพราะหลังการเปิดซองประกวดราคาแล้วไม่ปรากฏว่าจำเลยได้แสดงความจำนงให้โจทก์เป็นผู้ชนะการประกวดราคาหรือไม่ จำเลยอาจไม่พอใจผลการประมูลทุกคนหรืออาจไม่พอใจผู้ประมูลในราคาต่ำก็ได้การที่จำเลยนำสืบว่าหลักเกณฑ์และเงื่อนไขข้อ 9 ตามเอกสารหมาย ป.ล.9 มีความหมายว่าการเสนอราคาต่ำอาจจะทำให้เสียหายแก่ราชการเช่นเสนอราคาต่ำมากเกินไปจนเห็นได้ชัดว่าเป็นการคำนวณราคาผิดหรือเขียนจำนวนเงินผิดพลาดไม่สามารถสร้างอาคารได้แน่นอนหรือเป็นการเสนอราคาสูงในลักษณะเป็นการสมยอมระหว่างผู้เสนอราคาด้วยกัน เป็นการเอาเปรียบแก่ทางราชการเช่นนี้
คณะกรรมการเปิดซองจะไม่ดำเนินการต่อรองราคาตามเอกสารหมาย ล.6 แสดงว่าโจทก์ได้รับการพิจารณาให้เป็นผู้รับจ้างเหมาแล้วนั้นเห็นว่าแบบฟอร์มดังกล่าวก็หาได้มีข้อความตอนใดแสดงว่าโจทก์เป็นผู้ประมูลราคาได้การที่ยังมีการต่อรองราคากันได้อีกนั้น จึงชี้ให้เห็นว่าขณะนั้นจำเลยยังมิได้ตกลงใจว่าผู้เสนอราคาต่ำสุดจะเป็นผู้ประมูลได้หากถือว่าผู้เสนอราคาต่ำสุดเป็นผู้ประมูลได้ดังจำเลยกล่าวอ้าง ก็ไม่มีเหตุผลใดที่ผู้ประมูลได้จะยอมให้มีการต่อรองราคาลงมาอีกเพราะถึงอย่างไรก็ประมูลได้แล้ว นอกจากนี้ข้อเท็จจริงยังฟังได้จากพยานจำเลยว่าเมื่อมีการต่อรองราคาได้ผลประการใดแล้วจึงจะเสนอให้ผู้ว่าราชการจังหวัดผู้มีอำนาจอนุมัติตัดสินใจอีกครั้งหนึ่งว่าจะได้มีการทำสัญญากันหรือไม่
ดังนั้นที่จำเลยอ้างว่าโจทก์ได้รับแบบฟอร์มต่อรองราคาแล้วจึงถือว่าเป็นผู้ประมูลได้นั้นไม่มีเหตุผลให้รับฟังและถือว่าโจทก์เป็นผู้ประมูลได้เมื่อจำเลยที่ 1 ซึ่งเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดอนุมัติให้จ้างโจทก์ซึ่งปรากฏตามเอกสารหมาย ล.7 ว่าจำเลยที่ 1 อนุมัติเมื่อวันที่ 6 กรกฎาคม 2525 และโดยที่หลักเกณฑ์และเงื่อนไขการประกวดราคา ข้อ 6 มีว่า 'ฯลฯผลการประกวดราคาไม่ผูกพันว่าจังหวัดจะต้องแจ้งให้ผู้ยื่นซองประกวดราคาทราบเพราะถือว่าเป็นหน้าที่ของผู้ยื่นซองประกวดราคาจะต้องติดต่อสอบถามหรือดูประกาศผลการประกวดราคาเอง' ดังนั้นจำเลยจึงไม่มีหน้าที่จะต้องแจ้งผลการประกวดราคาไปให้โจทก์ทราบจึงถือได้ว่าโจทก์ทราบว่าตนชนะการประกวดราคาเป็นผู้ประมูลได้ในวันดังกล่าว
มีปัญหาต่อไปว่าเมื่อจำเลยตกลงใจให้โจทก์เป็นผู้ประมูลได้และได้มีหนังสือที่ ศธ.1478/3015 ลงวันที่ 9 กรกฎาคม 2525ให้โจทก์มาทำสัญญาก่อสร้างอาคารโรงเรียนแล้วโจทก์บิดพริ้วไม่มาทำสัญญาภายใน 7 วันนับแต่วันที่แจ้งให้ทราบและถือว่าโจทก์สละสิทธิจำเลยมีสิทธิริบเงินประกันและถือว่าโจทก์ทิ้งงานตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขตามที่กำหนดไว้ในเอกสารป.ล.1 ข้อ 10 หรือไม่เห็นว่าเมื่อโจทก์ทราบว่าตนประมูลได้แล้ว การมาทำสัญญาต้องบังคับตามเอกสารหมาย ป.ล.1 ข้อ 10 ซึ่งระบุว่า 'ผู้ยื่นซองประกวดราคาได้ต้องมาทำสัญญาจ้างภายใน7 วันนับแต่วันที่ทางราชการแจ้งให้ทราบ ฯลฯ' ดังนั้น หากโจทก์ไม่ทราบกำหนดวันทำสัญญาย่อมถือไม่ได้ว่าโจทก์บิดพริ้วไม่มาทำสัญญาปรากฏว่าหลังจากที่จำเลยที่ 1 อนุมัติให้จ้างโจทก์แล้วต่อมาจำเลยได้ส่งหนังสือที่
ศธ.1478/3015 ลงวันที่9 กรกฎาคม 2525 ไปให้โจทก์มาทำสัญญากับจำเลยแล้วก็ให้นายเฉลิมศักดิ์ ถาวรยุติการต์ หัวหน้าฝ่ายการเจ้าหน้าที่ของสำนักงานการประถมศึกษาจังหวัดอุบลราชธานีติดตามผลปรากฏว่าได้ส่งหนังสือดังกล่าวทางไปรษณีย์จังหวัดอุบลราชธานี เมื่อวันที่ 12กรกฎาคม 2525 ไปรษณีย์อำเภอธวัชบุรีจังหวัดร้อยเอ็ดที่โจทก์มีภูมิลำเนาอยู่รับหนังสือเมื่อวันที่ 13 กรกฎาคม 2525 ปรากฏตามหลักฐานเอกสารหมาย ป.จ.1 และเมื่อวันที่ 15 กรกฎาคม 2525 นายสิงห์คามวัลย์ กำนันตำบลมะบ้าอำเภอธวัชบุรีหน้าที่พิเศษไปรษณีย์ตำบลได้เซ็นรับใบแจ้งความจากไปรษณีย์อำเภอธวัชบุรีนายสิงห์ได้ยืนยันกับนายเฉลิมศักดิ์ว่าได้นำใบแจ้งความไปส่งนายทองดีผู้จัดการโจทก์เมื่อวันที่ 18 กรกฎาคม 2525 ปรากฏตามบันทึกปากคำนายสิงห์ในเอกสารหมาย
ล.3 ฝ่ายโจทก์มีนายเล็กดวงเพชรแสงบุรุษไปรษณีย์โทรเลขอำเภอธวัชบุรีและนายสิงห์คามวัลย์ กำนันตำบลมะบ้ามาเบิกความเป็นพยานรับฟังได้ว่าจดหมายลงทะเบียนหมายเลข 369 ของจำเลยส่งมาถึงที่ทำการไปรษณีย์อำเภอธวัชบุรีวันที่ 13 กรกฎาคม 2525 และได้จ่ายใบแจ้งความให้กับนายสิงห์กำนันตำบลมะบ้าผู้มีหน้าที่ไปรษณีย์ตำบลเมื่อวันที่ 15 กรกฎาคม2525 ปรากฏตามหลักฐานเอกสารหมาย ป.จ.1 ใน ป.51 บริเวณเครื่องหมายดอกจันทร์และนายสิงห์ได้ฝากจดหมายดังกล่าวให้นายจันทาเมื่อวันที่ 25 กรกฎาคม 2525 ต่อมาในวันที่ 9 สิงหาคม 2525 โจทก์จึงมารับจดหมายจากไปรษณีย์อำเภอธวัชบุรีปรากฏตามหลักฐาน ป.จ.1เมื่อได้ชั่งน้ำหนักพยานหลักฐานโจทก์จำเลยแล้วเห็นว่าพยานหลักฐานโจทก์มีน้ำหนักน่าเชื่อว่าโจทก์เพิ่งได้รับจดหมายของจำเลยให้ไปทำสัญญาก่อสร้างอาคารโรงเรียนเมื่อวันที่ 9สิงหาคม 2525 ที่จำเลยอ้างว่าโจทก์ได้รับจดหมายของจำเลยเมื่อวันที่ 18 กรกฎาคม 2525 แล้วมาขอทำสัญญากับจำเลยภายหลังเกินกว่า 7 วันนับแต่วันรับจดหมายปรากฏตามเอกสารหมายเลข 1 ท้ายฟ้องนั้นก็เห็นว่าบันทึกปากคำนายสิงห์กำนันตำบลมะบ้าตามเอกสารหมายล.1 เพิ่งจะทำขึ้นเมื่อวันที่ 17 มกราคม 2526 เป็นเวลาภายหลังที่มีการฟ้องร้องคดีนี้แล้วหลายเดือนและตัวนายสิงห์ได้มาเบิกความโต้แย้งว่าบันทึกนั้นไม่ถูกต้องความจริงตัวจดหมายลงทะเบียนหมายเลข 369 นายสิงห์ไม่ได้รับจากไปรษณีย์อำเภอธวัชบุรีไปส่งโจทก์นายสิงห์รับเฉพาะใบแจ้งความให้รับจดหมายเท่านั้นและปรากฏตามหลักฐานของไปรษณีย์อำเภอธวัชบุรีเอกสารหมาย ป.จ.1เป็นที่ชัดแจ้งว่าโจทก์มารับจดหมายตามใบแจ้งความให้ไปรับจดหมายเมื่อวันที่ 9 สิงหาคม 2525 โจทก์จะรู้ข้อความภายในจดหมายให้ไปทำสัญญาก็เมื่อได้อ่านจดหมายแล้วในวันนั้น ดังนั้นข้ออ้างของจำเลยที่ว่าโจทก์ไม่ยอมไปทำสัญญาภายใน 7 วันนับแต่วันรับจดหมายเมื่อวันที่ 18 กรกฎาคม 2525 และโจทก์เกรงจะขาดทุนเนื่องจากประมูลราคาต่ำจึงบิดพริ้วหลีกเลี่ยงไม่ยอมทำสัญญาจึงฟังไม่ขึ้นการที่โจทก์มีหนังสือขอทำสัญญากับจำเลยเมื่อวันที่ 30 กรกฎาคม 2525 ก่อนได้รับจดหมายโจทก์ปรากฏตามเอกสารท้ายคำฟ้องหมายเลข 1 จึงถือไม่ได้ว่าโจทก์เป็นฝ่ายผิดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการประกวดราคาและทิ้งงานศาลอุทธรณ์พิพากษามาชอบแล้วฎีกาจำเลยฟังไม่ขึ้น
อนึ่งโจทก์ฟ้องจำเลยที่ 1 ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดอุบลราชธานีและฟ้องจำเลยที่ 2 ในฐานะผู้อำนวยการประถมศึกษาจังหวัดอุบลราชธานีจำเลยทั้งสองจึงไม่ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว ข้อนี้เป็นปัญหาในเรื่องอำนาจฟ้องซึ่งเป็นปัญหาอันเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน แม้ไม่มีคู่ความฝ่ายใดฎีกาศาลฎีกาก็มีอำนาจหยิบยกขึ้นวินิจฉัยและแก้เสียให้ถูกต้องได้
ผลคำพิพากษา
พิพากษาแก้เป็นว่าให้จำเลยทั้งสองรับผิดต่อโจทก์ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดอุบลราชธานี และฐานะผู้อำนวยการการประถมศึกษาจังหวัดอุบลราชธานีตามลำดับนอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นฎีกาให้เป็นพับ'.
