คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 9871/2539

คำฟ้องและคำให้การ

โจทก์ฟ้องขอให้จำเลยทั้งสามร่วมกันชำระเงินค่าทดแทนและค่าเสียหายจำนวน 46,254,373 บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 10 ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์จำเลยทั้งสามให้การขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษาว่าให้จำเลยทั้งสามร่วมกันชำระเงินค่าทดแทน 3,552,000 บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 10 ต่อปีนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยกโจทก์และจำเลยทั้งสามอุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษากลับ ให้ยกฟ้องโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ข้อแรกว่า เงินค่าทดแทนที่ดินและบ้านที่ถูกเวนคืนตามฟ้องที่คณะกรรมการฯ กำหนดนั้นเหมาะสมและเป็นธรรมหรือไม่เห็นว่า การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในคดีนี้ เป็นการดำเนินการตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ตำบลสุรวงศ์

ตำบลสีลม อำเภอบางรัก และตำบลยานนาวาตำบลทุ่งมหาเมฆ ตำบลทุ่งวัดดอน ตำบลช่องนนทรี อำเภอยานนาวาจังหวัดพระนคร พ.ศ. 2511 และพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงสุรวงศ์และแขวงสีลม เขตบางรักและแขวงยานนาวา แขวงทุ่งมหาเมฆ แขวงทุ่งวัดดอนและแขวงช่องนนทรี เขตยานนาวา กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2516 แต่ภายหลังจากพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530และประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ 44เรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์มีผลใช้บังคับแล้ว การดำเนินการในเรื่องค่าทดแทนที่ดินและบ้านตามฟ้องยังไม่เสร็จสิ้น ดังนั้นการดำเนินการต่อไปในเรื่องนี้จึงต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์

พ.ศ. 2530 มาตรา 36 วรรคสองและประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ 44ข้อ 4 วรรคหนึ่ง และเนื่องจากพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงสุรวงศ์ พ.ศ. 2516 มิได้กำหนดเรื่องเงินค่าทดแทนไว้เป็นการเฉพาะ การกำหนดเงินค่าทดแทนจึงต้องบังคับตามบทบัญญัติ มาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ซึ่งบัญญัติไว้ว่า เงินค่าทดแทนที่จะให้แก่ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนตามมาตรา 18 นั้นถ้ามิได้บัญญัติไว้เป็นพิเศษในพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฉบับใดโดยเฉพาะแล้วให้กำหนดโดยคำนึงถึง (1) ราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดของอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนตามที่เป็นอยู่ในวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามมาตรา 6(2)

ราคาของอสังหาริมทรัพย์ที่มีการตีราคาไว้เพื่อประโยชน์แก่การเสียภาษีบำรุงท้องที่ (3)ราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม (4) สภาพและที่ตั้งของอสังหาริมทรัพย์นั้น และ (5) เหตุและวัตถุประสงค์ของการเวนคืนทั้งนี้เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืนและสังคมจะเห็นได้ว่า บทบัญญัติตามมาตรา 21 นี้ ให้กำหนดเงินค่าทดแทนที่จะให้แก่ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนโดยคำนึงถึง(1) ถึง (5) ก็เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืนและสังคม ซึ่งเป็นหลักการสำคัญของการกำหนดเงินค่าทดแทนให้แก่ผู้ถูกเวนคืนในกรณีปกติแล้วการกำหนดเงินค่าทดแทนโดยคำนึงถึง (1) ถึง (5) นั้น ย่อมเป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืนและสังคม

สำหรับคดีนี้พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ตำบลสุรวงศ์ พ.ศ. 2511 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 16 ตุลาคม 2511 แล้ว แต่กลับปรากฏว่าฝ่ายจำเลยเพิ่งมีหนังสือลงวันที่ 8 มกราคม 2534 แจ้งราคาค่าทดแทนให้แก่โจทก์ทราบตามเอกสารหมาย จ.1 การที่ฝ่ายจำเลยไม่ดำเนินการกำหนดค่าทดแทนภายในเวลาอันควรแก่โจทก์ ปล่อยระยะเวลามาเนิ่นนานกว่า 20 ปี เป็นการดำเนินการที่ไม่เป็นไปตามครรลองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และทำให้โจทก์ขาดโอกาสที่จะนำเอาเงินค่าทดแทนที่ดินและบ้านตามฟ้องไปซื้อที่ดินแปลงใหม่ที่มีราคาใกล้เคียงหรือสูงกว่าที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนไม่มากนักได้ ก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ดังนั้นการที่จะกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินของโจทก์โดยคำนึงถึงมาตรา 21(1)

ถึง (5) คือ ราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดประกอบราคาที่มีการตีราคาไว้เพื่อประโยชน์แก่การเสียภาษีบำรุงท้องที่ประกอบราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมประกอบสภาพและที่ตั้งของที่ดินของโจทก์ในปีที่ใช้บังคับพระราชกฤษฎีกากับเหตุและวัตถุประสงค์ของการเวนคืนดังกล่าวอย่างกรณีปกติย่อมไม่เป็นธรรมแก่โจทก์ ซึ่งฝ่ายจำเลยก็ยอมรับว่าการกำหนดค่าทดแทนตามหลักเกณฑ์ดังกล่าวไม่เป็นธรรม จึงได้กำหนดให้ใช้ราคาค่าตอบแทนตามบัญชีราคาประเมินทุนทรัพย์ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม กรุงเทพมหานคร ปี 2531 - 2534 อย่างไรก็ตามสำหรับคดีนี้ศาลฎีกาเห็นว่า คณะกรรมการฯ ซึ่งเป็นชุดที่ทำหน้าที่กำหนดราคาเบื้องต้นของที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนนั้นได้รับการแต่งตั้งเมื่อวันที่ 22 มกราคม 2531 หลังจากนั้นคณะกรรมการชุดนี้จึงได้ประชุมกันเพื่อกำหนดค่าทดแทนให้แก่ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทน

อันเนื่องจากอสังหาริมทรัพย์ถูกเวนคืนตามพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงสุรวงศ์ พ.ศ. 2516 และฝ่ายจำเลยเพิ่งมีหนังสือลงวันที่ 8 มกราคม 2534 แจ้งราคาค่าทดแทนให้แก่โจทก์ทราบการดำเนินการเพื่อจ่ายเงินค่าทดแทนในกรณีนี้เพิ่งเริ่มต้นใหม่ในปี 2531 ดังนั้นการใช้หลักเกณฑ์ตามมาตรา 21(1) ถึง (5)เว้นแต่วันที่เป็นฐานที่ตั้งสำหรับราคาอสังหาริมทรัพย์เปลี่ยนจากวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฯ เป็นปี 2531 อันเป็นปีที่มีการเริ่มดำเนินการเพื่อจ่ายค่าทดแทนใหม่ ย่อมเป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืนและสังคมตรงกับหลักการสำคัญของการกำหนดเงินค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ จึงมีปัญหาว่าเงินค่าทดแทนที่ดินและบ้านที่ถูกเวนคืนตามฟ้อง

เมื่อกำหนดโดยคำนึงถึงราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดประกอบราคาที่มีการตีราคาไว้เพื่อประโยชน์แก่การเสียภาษีบำรุงท้องที่ประกอบราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บเงินค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมประกอบสภาพและที่ตั้งของที่ดินและบ้านที่ถูกเวนคืนตามฟ้องตามที่เป็นอยู่ในปี 2531 ประกอบเหตุและวัตถุประสงค์ของการเวนคืนแล้วควรเป็นเงินจำนวนเท่าใดในกรณีค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืนตามฟ้องโจทก์มีนายธีระวัชรเสถียร สามีโจทก์เบิกความประกอบเอกสารเกี่ยวกับราคาซื้อขายและจำนวนเงินจำนองของที่ดินหลายแปลง แต่ไม่มีที่ดินแปลงใดที่ซื้อขายหรือจำนองกันในปี 2531 สภาพและที่ตั้งของที่ดินแต่ละแปลงก็แตกต่างกัน ราคาซื้อขายและจำนวนเงินที่จดทะเบียนจำนองของที่ดินแต่ละแปลงก็แตกต่างกันมาก

คงมีที่ดินโฉนดเลขที่ 6677 เนื้อที่ 59.3 ตารางวา ซึ่งอยู่ห่างจากที่ดินที่ถูกเวนคืนตามฟ้องประมาณ 19 เมตร พอถือได้ว่ามีสภาพและที่ตั้งของที่ดินใกล้เคียงกับที่ดินที่ถูกเวนคืนตามฟ้องที่สุด ที่ดินแปลงนี้มีการจดทะเบียนซื้อขายกันในวันที่ 25 ธันวาคม 2534 ในราคา 3,000,000 บาท เฉลี่ยตารางวาละ 50,590.22 บาท แต่ราคาประเมินที่ดินของกรมที่ดินตารางวาละ 60,000 บาท ตามสำเนาโฉนดที่ดินและสำเนาหนังสือสัญญาขายที่ดินเอกสารหมาย จ.25 และนายสำราญ สอนเสนาะเจ้าหน้าที่ธุรการของสำนักงานกลางประเมินราคาทรัพย์สินกรมที่ดิน พยานโจทก์เบิกความว่า ในการประเมินราคาที่ดินก่อนปี 2531 ประเมินทุก 3 ปี ต่อครั้ง หลังจาก ปี 2531จะมีการประเมินราคาที่ดินทุก 4 ปีต่อครั้ง

ต่อมามีประชาชนได้ร้องเรียน คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติจึงมีคำสั่งให้ปรับราคาใหม่โดยให้ใช้ราคาใหม่ตั้งแต่วันที่ 14 มิถุนายน 2534เป็นต้นไป ปรากฏตามบัญชีราคาประเมินที่ดินเอกสารหมาย จ.22 แผ่นที่ 2 ที่ดินที่ถูกเวนคืนตามฟ้องมีราคาประเมินตารางวาละ 60,000 บาท และนายแคล้ว ทองสมช่างโยธา 7 สำนักงานกลางประเมินราคาทรัพย์สินกรมที่ดินพยานโจทก์เบิกความว่า ปี 2533 ได้มีการปรับราคาประเมินที่ดินขึ้นใหม่ เนื่องจากมีการเวนคืนที่ดินเพื่อสร้างทางด่วนขั้นที่ 2 และผู้ถูกเวนคืนได้ร้องเรียนที่กระทรวงมหาดไทยว่าราคาประเมินที่กำหนดไว้ในปี 2531 ต่ำเกินไป กระทรวงมหาดไทยจึงมีคำสั่งให้กรมที่ดินปรับราคาประเมินให้สูงขึ้น โดยให้ปรับราคาประเมิน 6 เขต

กรมที่ดินมีคำสั่งให้พยานเป็นหัวหน้าโครงการปรับราคาประเมินที่ดิน ตามบัญชีราคาประเมินที่ดินเอกสารหมาย จ.22 แผ่นที่ 2 เป็นราคาประเมินที่ดินของเขตยานนาวา ที่ดินเลขที่ 084 และ 083 ซึ่งเป็นที่ดินถูกเวนคืนตามฟ้อง (ที่ดินที่ถูกเวนคืนตามฟ้อง) ราคาประเมินเมื่อปี 2533 กำหนดไว้ตารางวาละ 60,000 บาท โดยราคาประเมินดังกล่าวนี้จะมีราคาต่ำกว่าราคาซื้อขายตามท้องตลาดในการประเมินราคามีการรวบรวมข้อมูลโดยทำการสำรวจท้องที่ พยานให้เจ้าหน้าที่ไปสอบถามผู้ซื้อที่ดิน เจ้าของที่ดินข้างเคียง ข้อมูลจากธนาคารผู้รับเหมา นายหน้าแล้วเอาข้อมูลทั้งหมดมาประมวลวิเคราะห์กำหนดเป็นราคาประเมิน ส่วนนายกมล ศรีภูริปรีชานนท์หัวหน้าฝ่ายจัดกรรมสิทธิ์ที่ดินของจำเลยที่ 2 พยานจำเลยทั้งสามเบิกความตอบทนายโจทก์ถามค้านว่าราคาตั้งแต่ปี 2531ถึงปี 2535 มีราคาสูงขึ้นแต่ละปีโดยราคาที่ดินสูงสุดในปี2534 ในปี 2533 กรมที่ดินได้กำหนดราคาประเมินที่ดินเพื่อเก็บค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมใหม่เพื่อให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทยได้จ่ายค่าทดแทนให้แก่ผู้ถูกเวนคืนและเพื่อให้ราคาที่ดินเป็นธรรมยิ่งขึ้นที่ดินของโจทก์ก็อยู่ในบริเวณที่จะต้องปรับราคาค่าทดแทนใหม่เช่นเดียวกันที่ดินของโจทก์ปรากฏตามเอกสารหมาย

จ.22 ราคาตารางวาละ 60,000 บาทเห็นว่าบัญชีราคาประเมินที่ดินตามเอกสารหมาย จ.22ที่กรมที่ดินจัดทำขึ้นใหม่ในเดือนกันยายน 2533 สืบเนื่องมาจากราคาประเมินที่ดินตามบัญชีราคาประเมินทุนทรัพย์ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม กรุงเทพมหานคร ปี 2531 - 2535 เดิมตามเอกสารหมาย ล.9 ไม่สอดคล้องกับราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดวัตถุประสงค์ของการจัดทำบัญชีราคาประเมินที่ดินใหม่ตามเอกสารหมาย จ.22 ก็เพื่อให้สอดคล้องกับราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาด และนำมาใช้ในการกำหนดค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืนให้เป็นธรรมแก่เจ้าของที่ดิน ทั้งได้สำรวจสภาพที่ดินสอบถามราคาที่ซื้อขายกัน รวบรวมข้อมูลจากธนาคาร ผู้รับเหมา นายหน้า แล้วเอาข้อมูลทั้งหมดมาวิเคราะห์จึงน่าเชื่อว่าราคาประเมินที่ดินตามบัญชีราคาประเมินที่ดินเอกสารหมาย

จ.22 มีราคาใกล้เคียงหรือสูงต่ำกว่าราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดไม่มากและเชื่อว่าในเดือนกันยายน 2533 ที่ดินที่ถูกเวนคืนตามฟ้องมีราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดใกล้เคียงหรือสูงต่ำกว่าตารางวาละ 60,000 บาทไม่มากเช่นกัน และราคาดังกล่าวนี้เป็นราคาที่เพิ่มขึ้นจากปี 2531 และปี 2532 แล้วเป็นเวลา 2 ปี ดังนั้น ในปี 2531 ที่ดินที่ถูกเวนคืนตามฟ้องย่อมมีราคาต่ำกว่าตารางวาละ 60,000 บาทไม่มาก เมื่อกำหนดโดยคำนึงถึงหลักเกณฑ์ตามมาตรา 21(1) ถึง (5)เว้นแต่วันที่เป็นฐานที่ตั้งสำหรับราคาเป็นปี 2531 แล้วโจทก์ควรได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืนตามฟ้องตารางวาละ 50,000 บาท เนื้อที่ 177.6 ตารางวาเป็นเงิน8,880,000 บาท

โจทก์ได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืนตามฟ้องไปแล้ว 3,552,000 บาท โจทก์คงมีสิทธิได้เงินค่าทดแทนที่ดินเพิ่มขึ้นอีกจำนวน 5,328,000 บาท ที่ศาลอุทธรณ์เห็นว่าเงินค่าทดแทนที่ดินที่คณะกรรมการฯ กำหนดให้แก่โจทก์ตารางวาละ20,000 บาท เป็นธรรมแก่โจทก์แล้วนั้น ศาลฎีกาไม่เห็นพ้องด้วยฎีกาข้อนี้ของโจทก์ฟังขึ้นบางส่วน"