คำฟ้องและคำให้การ
โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันใช้เงินจำนวน 112,774,788บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงิน 104,906,780 บาท นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์จำเลยทั้งสี่ให้การขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายกอุทธรณ์ของโจทก์โจทก์ฎีกาศาลฎีกาพิพากษายกคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ ให้ศาลอุทธรณ์พิจารณาและพิพากษาใหม่ตามรูปคดีศาลอุทธรณ์พิจารณาใหม่แล้วพิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "
ศาลฎีกาวินิจฉัย
มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ในข้อแรกว่า จำเลยที่ 1 ผิดสัญญาต่อโจทก์หรือไม่ โจทก์ฎีกาว่า ตามประกาศแจ้งความประกวดราคา เอกสารหมาย จ.27 ข้อ 18 มีใจความว่า จำเลยที่ 1 ทรงไว้ซึ่งสิทธิที่จะเลือกรับราคาของผู้หนึ่งผู้ใดหรือจะไม่รับคัดเลือกทั้งหมด หรือจะยกเลิกการประกวดราคารายนี้เสียก็ได้แล้วแต่จะเห็นสมควรเพื่อประโยชน์ของทางราชการ ทั้งนี้โดยไม่จำต้องจ้างผู้เสนอราคาต่ำสุดเสมอไป และผู้ที่ยื่นซองประกวดราคาไม่มีสิทธิเรียกร้องเอาค่าทดแทนหรือค่าเสียหายใด ๆจากจำเลยที่ 1 ทั้งสิ้น เงื่อนไขดังกล่าวเป็นกรณีที่จำเลยที่ 1 สามารถจะนำไปใช้แก่ผู้เข้าประกวดราคาที่ชนะการประกวดราคาแล้วทำผิดเงื่อนไขตามประกาศแจ้งความประกวดราคาเท่านั้นจะนำมาใช้แก่กรณีของโจทก์ที่มิได้กระทำผิดเงื่อนไขใด
ๆ หาได้ไม่นั้น เห็นว่า ประกาศแจ้งความประกวดราคาจ้างเหมาเป็นเพียงประกาศเชิญชวนให้ผู้สนใจที่จะรับจ้างขนขยะมูลฝอยจากท่าริมแม่น้ำเจ้าพระยานำไปทำลายโดยวิธีฝังดิน ยื่นคำเสนอขอทำสัญญากับจำเลยที่ 1 โดยวิธียื่นซองประกวดราคา ซึ่งต่อมาโจทก์เป็นผู้เข้าประกวดราคาและเสนอราคาต่ำสุดอันเป็นการทำคำเสนอต่อจำเลยที่ 1 แล้ว เท่ากับโจทก์ยอมรับที่จะปฏิบัติตามเงื่อนไขของจำเลยที่ 1 ทุกประการ การที่จำเลยที่ 1 โดยประธานคณะกรรมการเปิดซองประกวดราคามีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทราบในภายหลังว่าตกลงรับราคาที่โจทก์เสนอและคณะกรรมการเปิดซองพิจารณาเจรจาต่อรองราคาจนโจทก์ได้ลดราคาค่าจ้างเหมาลงต่ำกว่าที่เสนอไว้ถือได้ว่าเป็นการทำคำสนองรับคำสนองของโจทก์ดังกล่าว แต่อย่างไรก็ดีในประกาศแจ้งความประกวดราคาจ้างเหมาขนมูลฝอยทางน้ำบริเวณท่าริมแม่น้ำเจ้าพระยาเอกสารหมาย
จ.27 ข้อ 16 ระบุว่า เมื่อจำเลยที่ 1 แจ้งให้ผู้ประกวดราคาได้ทราบเป็นหนังสือ ผู้ประกวดราคาได้นั้นต้องไปทำสัญญาตามแบบของจำเลยที่ 1 ภายใน7 วันนับแต่วันได้รับแจ้ง ดังนั้น เมื่อข้อเท็จจริงได้ความว่า โจทก์และจำเลยที่ 1 ยังไม่ได้ทำสัญญาตามแบบของจำเลยที่ 1 จึงไม่เกิดเป็นสัญญาผูกพันโจทก์และจำเลยที่ 1 ดังที่ศาลอุทธรณ์ได้วินิจฉัยไว้โดยละเอียดแล้ว การที่จำเลยที่ 1 ประกาศยกเลิกการประกวดราคาจ้างเหมาครั้งนี้ไม่ว่าโจทก์ซึ่งเป็นผู้ชนะการประกวดราคาจะทำผิดเงื่อนไขตามประกาศแจ้งความประกวดราคาหรือไม่ก็ตาม ก็ไม่ถือว่าจำเลยที่ 1 กระทำผิดสัญญาต่อโจทก์ โจทก์จึงไม่อาจเรียกร้องค่าเสียหายในส่วนนี้จากจำเลยที่ 1 ส่วนที่โจทก์อ้างว่าความสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ 1 เป็นสัญญาในทางปกครองนั้น
โจทก์เพิ่งยกขึ้นกล่าวอ้างในชั้นฎีกา จึงเป็นฎีกาในข้อที่ไม่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ ต้องห้ามมิให้ฎีกาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 249 วรรคหนึ่ง ศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัยมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ในข้อต่อไปว่า การที่จำเลยที่ 1 ยกเลิกการประกวดราคา เป็นการทำละเมิดต่อโจทก์หรือไม่ เห็นว่า ตามประกาศแจ้งความประกวดราคาจ้างเหมาขนขยะมูลฝอยทางน้ำบริเวณท่าริมแม่น้ำเจ้าพระยาเอกสารหมาย จ.27 ข้อ 18 ได้ระบุเงื่อนไขไว้ว่า จำเลยที่ 1 ทรงไว้ซึ่งสิทธิที่จะยกเลิกการประกวดราคารายนี้เสียก็ได้แล้วแต่จะเห็นสมควรเพื่อประโยชน์ของทางราชการ และผู้ยื่นซองประกวดราคาไม่มีสิทธิเรียกร้องเอาค่าทดแทนหรือค่าเสียหายใด
ๆ จากจำเลยที่ 1 ได้ ดังนั้นแม้ว่าโจทก์จะเป็นผู้ที่ยื่นซองประกวดราคาและเสนอราคาต่ำสุดทั้งได้ปฏิบัติตามเงื่อนไขของผู้ยื่นซองประกวดราคาตามที่ได้ประกาศแจ้งความไว้แล้วก็ตาม จำเลยที่ 1 ย่อมมีสิทธิที่จะยกเลิกการประกวดราคาครั้งนี้ได้เมื่อจำเลยที่ 1 เห็นสมควรเพื่อประโยชน์ของทางราชการ ปัญหาว่าการยกเลิกการประกวดราคาของจำเลยที่ 1 มีเหตุผลสมควรเพื่อประโยชน์ของทางราชการหรือไม่ ข้อเท็จจริงได้ความว่า โจทก์ได้เสนอที่ดินจำนวนเนื้อที่ไม่น้อยกว่า 200 ไร่ ในบริเวณตำบลเกาะเกร็ด อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี เป็นที่ฝังกลบขยะมูลฝอย โดยมีหนังสือของนายอำเภอปากเกร็ดแจ้งว่าสภาตำบลเกาะเกร็ดได้พิจารณาและยินยอมให้โจทก์ดำเนินการขุดฝังขยะมูลฝอยในพื้นที่ตำบลเกาะเกร็ดได้ แต่คณะกรรมการเปิดซองประกวดราคาสงสัยว่าสภาตำบลเกาะเกร็ดอาจไม่ใช่หน่วยราชการส่วนท้องถิ่นที่จะมีอำนาจให้ความยินยอมได้ตามกฎหมายเช่นที่ระบุไว้ในเงื่อนไขของการประกวดราคาข้อ 4.3.3 ที่ว่าที่ดินที่จะนำขยะมูลฝอยไปฝังกลบนั้น
ต้องได้รับอนุญาตหรือความยินยอมจากหน่วยราชการส่วนท้องถิ่นหรือจังหวัด จึงเสนอให้จำเลยที่ 1 มีหนังสือสอบถามไปยังจังหวัดนนทบุรี และผู้ว่าราชการจังหวัดนนทบุรีได้มีหนังสือตอบกลับมาลงวันที่ 27 ธันวาคม 2526 ว่า คณะกรรมการสภาจังหวัดได้พิจารณาแล้วมีมติว่า เรื่องนี้เป็นเรื่องที่กระทบต่อชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชน อาจเกิดปัญหาทางปกครองได้ในอนาคต จึงได้ส่งเรื่องไปยังสภาวิจัยแห่งชาติและสำนักงานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติได้พิจารณาถึงความเหมาะสมแล้ว ในชั้นนี้มติของสภาตำบลเกาะเกร็ดให้ระงับไว้ก่อนและต่อมาก็ได้มีหนังสือตอบจำเลยที่ 1 ลงวันที่ 18 พฤษภาคม 2527 ว่า ในปัญหาว่ามติที่ประชุมคณะกรรมการสภาตำบลเกาะเกร็ดที่ให้ความยินยอมใช้ที่ดินตำบลเกาะเกร็ดเป็นที่ฝังกลบขยะเป็นการดำเนินการถูกต้องตามกฎหมายและระเบียบแบบแผนของทางราชการแล้วหรือไม่นั้น
ขอให้จำเลยที่ 1 หารือแนวทางปฏิบัติไปยังกระทรวงมหาดไทย จำเลยที่ 1 มิได้ทำหนังสือสอบถามไปยังกระทรวงมหาดไทย แต่ได้ทำหนังสือไปถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ขอยกเลิกการประกวดราคา กระทรวงมหาดไทยมีหนังสือตอบกลับมาว่าโจทก์ได้ปฏิบัติถูกต้องตามเงื่อนไขในประกาศแจ้งความประกวดราคาแล้ว ให้ดำเนินการต่อไปโจทก์ฎีกาว่า การที่จำเลยที่ 1 ไม่ทำหนังสือสอบถามไปยังกระทรวงมหาดไทยเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่อกระทำต่อโจทก์โดยผิดกฎหมาย เพราะถ้าทำหนังสือสอบถามไป กระทรวงมหาดไทยอาจมีหนังสือตอบมาว่าให้ใช้สถานที่ตำบลเกาะเกร็ดเป็นที่ฝังกลบขยะมูลฝอยได้ จำเลยที่ 1 ก็สามารถทำสัญญาจ้างเหมากับโจทก์ได้ทันที ถ้ากระทรวงมหาดไทยตอบกลับมาว่าใช้เป็นสถานที่ฝังกลบขยะมูลฝอยไม่ได้
จำเลยที่ 1 ก็สามารถยกเลิกการประกวดราคาในตอนนั้นได้ทันที โดยโจทก์เสียหายไม่มากนั้น เห็นว่า หนังสือของทางจังหวัดนนทบุรีที่แนะนำให้จำเลยที่ 1 หารือกับทางกระทรวงมหาดไทยไม่ใช่คำสั่งในทางราชการ จำเลยที่ 1 ไม่จำเป็นต้องปฏิบัติตาม การที่จำเลยที่ 1 ไม่ได้ทำหนังสือสอบถามไปยังกระทรวงมหาดไทย จึงไม่ถือว่าเป็นการจงใจไม่ปฏิบัติตามระเบียบหรือกฎหมาย และการที่จำเลยที่ 1 ได้ทำหนังสือไปยังกระทรวงมหาดไทยขออนุมัติยกเลิกการประกวดราคารายนี้ นายชาลี ถิรมนัส ผู้อำนวยการกองบริการรักษาความสะอาด และนายนิวัฒน์ ไชยมิ่ง นิติกรกองกฎหมายและคดีกรุงเทพมหานคร มาเบิกความเป็นพยานจำเลยทั้งสี่ประกอบบันทึกชี้แจงข้อเท็จจริงของจำเลยที่ 1 ให้เหตุผลในการขออนุมัติยกเลิกการประกวดราคาไว้ว่า
เนื่องจากสถานที่ในการกลบฝังทำลายขยะมูลฝอยตามข้อเสนอของโจทก์ยังมีปัญหาทั้งโจทก์ได้ขยายวันยืนราคาให้ถึงวันที่ 15 มิถุนายน2527 แต่จำเลยที่ 1 ไม่สามารถดำเนินการตามขั้นตอนให้ทันภายในกำหนดเวลาดังกล่าวได้ ซึ่งสอดคล้องกับสำเนาหนังสือขยายกำหนดเวลาของโจทก์ที่มีถึงจำเลยที่ 1 ที่ยินยอมขยายกำหนดเวลายืนราคาครั้งที่ 3 จนถึงวันที่ 15 มิถุนายน 2527 ตามเอกสารหมาย จ.38 จึงนับว่ามีเหตุผลอันสมควร ไม่ถือเป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนต่อกฎระเบียบอันเป็นการละเมิดต่อโจทก์แต่อย่างใด และต่อมาเมื่อกระทรวงมหาดไทย มีหนังสือถึงจำเลยที่ 1 ว่า โจทก์ได้ปฏิบัติถูกต้องตามเงื่อนไขของการประกวดราคาและโจทก์ได้ขยายกำหนดเวลายืนราคาออกไปแล้ว ขอให้จำเลยที่ 1 พิจารณาทบทวนเรื่องนี้ใหม่ ตามเอกสารหมาย
จ.73จำเลยที่ 1 จึงส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการเปิดซองประกวดราคาได้พิจารณาอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งในครั้งนี้โจทก์ได้เสนอสถานที่ฝังกลบขยะมูลฝอยที่บริเวณป้อมพระจุลจอมเกล้า จังหวัดสมุทรปราการ เป็นสถานที่สำรองเพิ่มเติมเข้ามาด้วย โดยแจ้งว่า ที่ดินจำนวน 200 ไร่ บริเวณเกาะเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อาจไม่เพียงพอในการกำจัดขยะมูลฝอย ประกอบกับมีประชาชนกลุ่มหนึ่งซึ่งอาศัยอยู่ที่ตำบลเกาะเกร็ดได้คัดค้านการนำขยะมูลฝอยไปกลบฝังยังสถานที่ดังกล่าว ตามหนังสือของโจทก์ลงวันที่ 19 กรกฎาคม 2527 เอกสารหมาย ล.11 แผ่นที่ 3จำเลยที่ 1 จึงได้ดำเนินการตรวจสอบสถานที่กลบฝังขยะแห่งใหม่ตามข้อเสนอของโจทก์ จนในที่สุดมีความเห็นว่าโจทก์เสนอเปลี่ยนแปลงสถานที่ทำลายขยะมูลฝอยภายหลังการประกวดไม่ชอบด้วยระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุ
ขณะเดียวกันก็ได้มีการพิจารณาทบทวนข้อเสนอที่โจทก์ได้ยื่นประกวดราคาไว้ตั้งแต่แรก โดยตั้งคณะกรรมการพิจารณาปัญหาสิ่งแวดล้อมเพื่อพิจารณาและศึกษาปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมและมลภาวะในเรื่องท่าเทียบเรือขนขยะมูลฝอยตามข้อเสนอของโจทก์ ซึ่งต่อมาคณะกรรมการดังกล่าวได้สรุปผลว่ามีท่าเทียบเรือที่อาจใช้เป็นที่ขนถ่ายขยะได้เพียง 2 เท่า คือ ท่าเกียกกายกับท่านางลิ้นจี่ แต่เมื่อพิจารณาถึงสภาพที่ตั้งของท่าเทียบเรือดังกล่าวแล้ว อาจทำให้เกิดการจราจรติดขัดในถนนใหญ่ก่อให้เกิดปัญหาด้านการจราจร รวมทั้งปัญหาสิ่งแวดล้อมสภาวะเป็นพิษ เนื่องจากรถขนขยะต้องไปจอดรอเพื่อเทขยะมูลฝอยยาวนาน ประชาชนที่มีบ้านพักอาศัยอยู่บริเวณใกล้เคียงหรือต้องอาศัยท่าเรือข้ามฟากรวมทั้งที่สัญจรไปมาต้องได้รับกลิ่นเหม็นตามบันทึกข้อความสรุปผลข้อเสนอแนะของคณะกรรมการพิจารณาปัญหาสิ่งแวดล้อม
ลงวันที่ 22 กรกฎาคม 2531 เอกสารหมาย ล.8 และต่อมาคณะผู้บริหารของจำเลยที่ 1 ได้ประชุมกันเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2531 มีมติให้ยกเลิกการประกวดราคารายนี้ เนื่องจากได้พิจารณาถึงความเดือดร้อนของประชาชนเป็นหลักและมีมติให้ยกเลิกโครงการขนขยะทางน้ำ ตามบันทึกการประชุมคณะผู้บริหารกรุงเทพมหานคร เอกสารหมาย ล.7 จำเลยที่ 1 จึงมีหนังสือถึงโจทก์แจ้งยกเลิกการประกวดราคาเมื่อวันที่ 29 กันยายน 2531 ตามเอกสารหมาย จ.62 เห็นว่า แม้จำเลยที่ 1 จะแจ้งยกเลิกการประกวดราคาหลังจากการเปิดซองประกวดราคานานถึง 5 ปี แต่โจทก์ก็ไม่สามารถนำสืบได้ว่าจำเลยคนหนึ่งคนใดมีเจตนากลั่นแกล้งโจทก์เพื่อให้โจทก์ได้รับความเสียหายข้อเท็จจริงได้ความว่าโครงการขนขยะมูลฝอยริมแม่น้ำเจ้าพระยามีผลกระทบต่อประชาชนและสิ่งแวดล้อมที่อยู่ในบริเวณใกล้เคียงกับสถานที่กลบฝังขยะตลอดจนบริเวณท่าเทียบเรือที่ใช้ที่ขนลำเลียงขยะมูลฝอยลงเรือเป็นอย่างมากการพิจารณาถึงผลกระทบดังกล่าวจึงต้องกระทำอย่างละเอียดรอบคอบจำเลยที่ 1 ได้ดำเนินการในเรื่องนี้อย่างต่อเนื่องและตลอดมา ซึ่งโจทก์ก็ได้ร่วมรับรู้อย่างใกล้ชิด
ทั้งยังให้ความยินยอมขยายกำหนดเวลายืนราคาที่โจทก์เสนอไว้อย่างต่อเนื่องเช่นกัน โจทก์จึงไม่อาจกล่าวอ้างได้ว่าการแจ้งยกเลิกการประกวดราคาล่าช้าของจำเลยที่ 1 เป็นการกระทำโดยจงใจกลั่นแกล้งให้โจทก์ได้รับความเสียหายหรือไม่มีเหตุอันสมควรหรือไม่เป็นประโยชน์ต่อทางราชการ แม้โจทก์จะได้ระบุไว้ในหนังสือยินยอมขยายกำหนดเวลายืนราคาว่าหากไม่ตกลงทำสัญญาว่าจ้างโจทก์ภายในกำหนดแล้ว โจทก์จะเรียกค่าเสียหายจากจำเลยที่ 1 ก็ไม่มีผลทางกฎหมายว่า การที่จำเลยที่ 1 ไม่ทำสัญญาจ้างเหมากับโจทก์เป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ ส่วนจำเลยที่ 2 ที่ 3 และที่ 4 ปฏิบัติราชการไปตามอำนาจหน้าที่ ไม่ได้ความว่าปฏิบัติหน้าที่โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อทำให้โจทก์เสียหาย จึงไม่ถือว่าเป็นการละเมิดต่อโจทก์เช่นเดียวกัน ที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่าการกระทำของจำเลยทั้งสี่ไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์นั้นชอบแล้วฎีกาของโจทก์ฟังไม่ขึ้น"
ผลคำพิพากษา
พิพากษายืน
