คำฟ้องและคำให้การ
คดีนี้กรมศุลกากร โจทก์ ยื่นฟ้องบริษัท จ. จำกัด (มหาชน) จำเลย อ้างว่า จำเลยได้รับอนุมัติ จากโจทก์ให้ประกอบกิจการในเขตปลอดอากร โดยได้ทำสัญญาให้ไว้กับโจทก์เพื่อประกันความเสียหายที่เกิดขึ้น แก่โจทก์ตามสัญญาประกันและทัณฑ์บนสำหรับผู้ประกอบกิจการในเขตปลอดอากร ซึ่งตามสัญญาจำเลยต้องปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบ คำสั่ง และประกาศของโจทก์ สัญญามีกำหนดระยะเวลา 3 ปี และสัญญามีสาระสำคัญให้จำเลยต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนและค่าเสียหายทั้งปวง สำหรับของที่สูญหายหรือถูกทำลายในระหว่างการเคลื่อนย้ายเข้าหรือขณะอยู่ในเขตปลอดอากรจนกว่าจะผ่านการตรวจปล่อยพ้นไปจากอารักขาของพนักงานเจ้าหน้าที่ ไม่ว่าจะเกิดจากการกระทำของบุคคลโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อ
ต่อมา บริษัท อ. จำกัด นำเข้าสินค้ารถยนต์ BMW 1 คัน จากสหราชอาณาจักร เข้ามาในราชอาณาจักรโดยทางเครื่องบินผ่านท่านำเข้าที่ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ซึ่งบริษัท อ. จำกัด ได้ยื่นใบขนสินค้าขาเข้าผ่านวิธีการอิเล็กทรอนิกส์โดยประสงค์นำรถยนต์เข้าเก็บในเขตปลอดอากรในคลังของจำเลยที่แหลมฉบัง ต่อมาบริษัท อ. จำกัด ผู้นำเข้าได้ดำเนินพิธีการศุลกากร โดยยื่นเอกสารให้เจ้าหน้าที่ของโจทก์ตรวจสอบ ปรากฏว่ารถคันดังกล่าวได้สูญหายไปโดยไม่ปรากฏหลักฐานการให้นำของออกจากเขตปลอดอากรโดยถูกต้องหรือผ่านการตรวจปล่อยพ้นไปจากอารักขาของเจ้าห น้าที่ของโจทก์ ส่งผลให้รถยนต์คันดังกล่าวยังไม่ได้มีการชำระภาษีอากรและยังไม่ผ่านพิธีการศุลกากรอย่างถูกต้อง
ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายในการเรียกเก็บค่าภาษีอากร ภาษีสรรพสามิต ภาษีเพื่อมหาดไทย ภาษีมูลค่าเพิ่มที่โจทก์มีสิทธิพึงเรียกเก็บตามกฎหมาย จำเลยจึงต้องรับผิดตามสัญญาประกันและทัณฑ์บน ผู้อำนวยการสำนักงานศุลกากรท่าเรือแหลมฉบังได้มีหนังสือแจ้งให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหาย แต่จำเลยปฏิเสธชำระค่าเสียหายโดยอ้างว่าสัญญามิได้ครอบคลุมให้ต้องรับผิดในกรณีดังกล่าว ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยชำระเงินค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าชำระเสร็จแก่โจทก์ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา
ศาลฎีกาวินิจฉัย
มีปัญหาต้องวินิจฉัยว่า สัญญาประกันและทัณฑ์บนสำหรับผู้ประกอบกิจการในเขตปลอดอากร เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า มาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 บัญญัตินิยาม "สัญญาทางปกครอง" หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และบัญญัติให้ "หน่วยงานทางปกครอง" หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาหรือหน่วยงานอื่นของรัฐ และให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง
คดีนี้กรมศุลกากรโจทก์เป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัดกระทรวงการคลัง ปฏิบัติภารกิจหลักเกี่ยวกับการอำนวยความสะดวกทางการค้า การควบคุมทางศุลกากรเพื่อปกป้องสังคม เศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อม จัดเก็บภาษีอากรจากการนำสินค้าเข้าและส่งสินค้าออกและการให้สิทธิประโยชน์ทางศุลกากรเพื่อส่งเสริมการค้าและการลงทุน มีอำนาจหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีอากรตามกฎหมายว่าด้วยศุลกากรรวมถึงจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มแทนกรมสรรพากร จัดเก็บภาษีสรรพสามิตและภาษีเพื่อมหาดไทยแทนกรมสรรพสามิต ในกรณีที่มีการเก็บอากรขาเข้าจากการนำเข้าสินค้าเข้ามาในราชอาณาจักร โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. 2542 สัญญาประกันและทัณฑ์บนสำหรับผู้ประกอบกิจการในเขตปลอดอากร จึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อพิจารณาลักษณะและข้อกำหนดในสัญญา เป็นสัญญาที่จำเลยเป็นผู้ได้รับอนุญาตจากโจทก์ให้เป็นผู้ประกอบกิจการในเขตปลอดอากรเพื่อดำเนินธุรกิจรับฝากสินค้าจากผู้นำเข้าสินค้าจากต่างประเทศและผู้ส่งออกสินค้า โดยมีรายได้จากการรับฝากสินค้า การประกอบกิจการของจำเลยต้องจัดให้มีเครื่องมือหรืออุปกรณ์เพื่อใช้ในการควบคุมการรับมอบ ส่งมอบการขนย้าย การเก็บรักษา การควบคุม การตรวจปล่อยสินค้าด้วยระบบรหัสแถบเส้น (Bar Code System) และระบบควบคุมพันธุ์สินค้านำเข้า - ส่งออก โดยอัตโนมัติที่สามารถเชื่อมโยงกับระบบคอมพิวเตอร์ของผู้ได้รับอนุมัติให้จัดตั้งเขตปลอดอากรเพื่อให้เจ้าหน้าที่ของโจทก์ใช้ในการตรวจสอบควบคุมและค้นหาข้อมูลของสินค้าที่นำเข้ามา หรือปล่อยไปจากสถานประกอบกิจการในเขตปลอดอากรสำหรับการบริการสิทธิประโยชน์ทางภาษีอากร
หากสินค้าที่นำเข้ามาสูญหาย หรือถูกทำลายในระหว่างการเคลื่อนย้ายเข้าไปในหรือออกจากเขตปลอดอากรหรือขณะอยู่ในเขตปลอดอากรจนกว่าจะผ่านการตรวจปล่อยพ้นไปจากอารักขาของพนักงานเจ้าหน้าที่โดยสัญญาดังกล่าวไม่ได้กำหนดให้จำเลยมีหน้าที่หรือเข้าร่วมในการจัดเก็บภาษีอากรตามกฎหมายว่าด้วยศุลกากรรวมถึงจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มแทนกรมสรรพากร จัดเก็บภาษีสรรพสามิตและภาษีเพื่อมหาดไทยแทนกรมสรรพสามิตในกรณีที่มีการเก็บอากรขาเข้าจากการนำเข้าสินค้าเข้ามาในราชอาณาจักร ข้อสัญญาเพียงแต่กำหนดให้การทำธุรกิจของจำเลยต้องทำตามกฎหมาย ระเบียบ คำสั่งและประกาศกรมศุลกากร ไม่ว่าจะเป็นกฎหมาย ระเบียบ คำสั่ง และประกาศกรมศุลกากรที่ใช้บังคับอยู่แล้วหรือที่จะออกใช้บังคับต่อไปในภายหน้าและจะรับผิดหากปฏิบัติผิดสัญญาสัญญาประกันและทัณฑ์บนสำหรับผู้ประกอบกิจการในเขตปลอดอากรพิพาท จึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน
สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นกรณีสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาที่มีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ จึงมิใช่สัญญาทางปกครองแต่เป็นเพียงสัญญาทางแพ่งเพื่อประโยชน์ในการประกอบธุรกิจของจำเลยโดยมีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญา คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ไม่มี -) - -
