คำฟ้องและคำให้การ
โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย มีพระครูปัญญาชนาภรณ์ เจ้าอาวาสเป็นผู้แทนนิติบุคคล จำเลยเป็นนายกเทศมนตรีเทศบาลเมืองนครศรีธรรมราชและมีฐานะเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 4 เมื่อวันที่ 4เมษายน 2534 กรมการศาสนาอนุญาตให้นายวิสิฐ อรุณสกุล เช่าที่ดินโฉนดเลขที่ 2080 บางส่วนเนื้อที่ 450 ตารางวา ของโจทก์ เพื่อก่อสร้างอาคารพาณิชย์ 3 ชั้น ขนาด 4 X 12 เมตร จำนวน 26 คูหาวันที่ 7 มกราคม 2535 โจทก์ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารในโฉนดที่ดินดังกล่าวต่อจำเลยแต่จำเลยไม่อนุญาตให้ก่อสร้างอ้างว่าขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 24 (พ.ศ. 2524) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 โจทก์ยื่นอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์
ต่อมาวันที่ 4 สิงหาคม 2535 คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีคำสั่งยกอุทธรณ์ของโจทก์อ้างว่าถนนที่โจทก์จะสร้างผ่านที่ดินของโจทก์เชื่อมระหว่างถนนราชดำเนินกับถนนศรีปราชญ์เป็นถนนแคบออกสู่ถนนที่มีการจราจรแออัดและเป็นถนนต่างระดับ ประกอบกับมีอาคารสูงริมถนนทั้งสองด้าน ขัดต่อหลักวิศวกรรมจราจร ลักษณะของอาคารมีส้วมทางระบายน้ำเสียและด้านหลังติดกับที่สังฆวาส ก่อให้เกิดสิ่งแวดล้อมเป็นพิษแก่พระภิกษุ สามเณร และผู้เข้ามาทำบุญในวัด หากมีการก่อสร้างอาคารจะทำให้วัดขาดความสวยงามในด้านศิลปกรรมทางศาสนา เพราะทำให้วัดล้อมรอบไปด้วยอาคารสูงทุกด้านและทำให้ประโยชน์ในการใช้สอยด้านกิจกรรมทางศาสนาน้อยลงอันจะก่อให้เกิดผลเสียแก่ศาสนามากกว่าผลประโยชน์เพียงเล็กน้อยที่ทางวัดจะได้ค่าตอบแทน ข้ออ้างดังกล่าวล้วนแต่ไม่เป็นความจริง
เพราะตามแบบแปลนก่อสร้างถนนมีความกว้างช่วงแรก 7 เมตร และช่วงที่สอง 9 เมตร กว้างมากกว่าถนนซอยต่าง ๆในเขตเทศบาลเมืองศรีธรรมราช และสามารถมองเห็นรถที่แล่นในถนนราชดำเนินหรือถนนศรีปราชญ์ในระยะเกือบ 10 เมตร จึงไม่ขัดต่อหลักวิศวกรรมจราจรแต่อย่างใด แบบแปลนก่อสร้างอาคารที่โจทก์ยื่นต่อจำเลยมีกำแพงล้อมรอบด้านที่ติดกับบริเวณวัด ห้องส้วมที่จะก่อสร้างเป็นไปตามหลักวิชาการ มีระบบเก็บกักและถ่ายน้ำที่ดีไม่ส่งกลิ่นอันจะทำให้สภาพแวดล้อมเสียหาย ท่อระบายน้ำเสียเป็นท่าขนาดใหญ่พอสมควรและระบายน้ำลงทางระบายน้ำใหญ่ของเทศบาล จึงไม่ก่อให้เกิดสิ่งแวดล้อมเป็นพิษ ทั้งที่ดินที่โจทก์ให้นายวิสิฐเช่าเพื่อก่อสร้างอาคารดังกล่าวแต่เดิมได้ให้ผู้อื่นเช่าปลูกบ้านอยู่อาศัยมาแล้ว
ภายหลังอาคารชำรุดจึงรื้อถอนออกไป คงเหลืออยู่เฉพาะส่วนที่เป็นโกดังเก็บของการที่โจทก์ปรับปรุงก่อสร้างอาคารพาณิชย์ให้ผู้อื่นเช่า เพื่อนำรายได้มาเป็นค่าใช้จ่ายประจำของโจทก์และเป็นเงินบำรุงวัดที่สูงพอสมควร หาก่อให้เกิดผลเสียหายแก่ศาสนาดังข้ออ้างของจำเลยแต่อย่างใดไม่ ทั้งกรมการศาสนาได้อนุญาตแล้ว จำเลยไม่มีอำนาจพิจารณาไม่อนุญาตในส่วนที่มิได้เกี่ยวกับอำนาจและหน้าที่ของจำเลยโดยตรงการที่จำเลยไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารเป็นการกระทำที่ปราศจากเหตุผลอันสมควร ขอให้เพิกถอนคำสั่งไม่อนุญาตให้ก่อสร้างอาคารในที่ดินโฉนดเลขที่ 2080 และมีคำสั่งให้โจทก์ก่อสร้างอาคารในที่ดินดังกล่าวจำเลยให้การว่า จำเลยในฐานะนายกเทศมนตรีเทศบาลเมืองนครศรีธรรมราช ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร
พ.ศ. 2522 ตรวจพิจารณาคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารของโจทก์แล้ว และมีคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารดังกล่าวตามฟ้อง โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 21 และมาตรา 25 ต่อมาคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีคำวินิจฉัยยกอุทธรณ์ของโจทก์ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 51 และมาตรา 52 จำเลยและคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ต่างกระทำไปโดยชอบด้วยกฎหมาย ด้วยเหตุผลที่สำคัญอันเกี่ยวกับการสาธารณสุข การรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม การผังเมือง การสถาปัตยกรรม การอำนวยความสะดวกแก่การจราจร ตลอดจนความจำเป็นอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องเพื่อปฏิบัติตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารซึ่งล้วนแต่เป็นเหตุผลที่สำคัญและเป็นความจริงทั้งสิ้นกล่าวคือ
ถนนที่โจทก์จะต้องจัดทำผ่านที่ดินภายในวัดของโจทก์เชื่อมระหว่างถนนราชดำเนินกับถนนศรีปราชญ์เป็นถนนแคบออกสู่ถนนที่มีการจราจรแออัดและเป็นถนนต่างระดับกัน ประกอบกับมีอาคารริมถนนสูงทั้งสองด้านขัดต่อหลักวิศวกรรมจราจร จะทำให้เกิดอุบัติเหตุเป็นอันตรายต่อชีวิตร่างกาย และทรัพย์สินของผู้ใช้ถนนโดยไม่อาจหลีกเลี่ยง เมื่อโจทก์ขอสร้างถนนเชื่อมเทศบาลเมืองนครศรีธรรมราชโดยจำเลยก็ไม่อาจอนุญาตให้ทำได้ แผนผังแสดงการก่อสร้างของโจทก์ไม่ปรากฏให้เห็นถึงความกว้างของถนนแต่ละช่วงว่ากว้างกี่เมตรยาวกี่เมตร ทั้งในคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารของโจทก์ก็ไม่ได้แสดงให้เห็นขนาดของถนนแต่อย่างใด เมื่อพิจารณาโดยละเอียดแล้วก็ยังขัดต่อหลักวิศวกรรมจราจรลักษณะอาคารที่ขออนุญาตก่อสร้างนั้นเป็นอาคารพาณิชย์ 3 ชั้น
จำนวน 26 คูหา เพื่อใช้เป็นที่ค้าขายและที่อยู่อาศัย มีส้วม และทางระบายน้ำด้านหลังอาคารติดกับที่สังฆวาสก่อให้เกิดความแออัดเป็นผลเสียต่อการรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมระหว่างพระภิกษุสามเณร และฆราวาสที่จะเข้ามาเช่าอาศัยหากจำเลยอนุญาตก็จะก่อให้เกิดผลเสียหายต่อสภาพส่วนรวมของสังคมในภายหน้าซึ่งเป็นการสูญเสียที่รุนแรงมากเทียบกันไม่ได้กับผลตอบแทนที่โจทก์จะได้รับทั้งในด้านสถาปัตยกรรมจะทำให้วัดโจทก์ขาดความสวยงามในด้านศิลปกรรมทางศาสนา เพราะจะถูกล้อมรอบไปด้วยอาคารสูงทุกด้านทำให้ประโยชน์ในการใช้สอยในด้านศาสนกิจลดน้อยลงก่อให้เกิดผลเสียแก่ทางพุทธศาสนามากกว่าผลประโยชน์ที่ทางวัดจะได้รับ ซึ่งเป็นหน้าที่ของจำเลยในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่จะต้องใช้ดุลพินิจพิจารณาเพื่อรักษาสภาพวัดซึ่งเป็นหน่วยของสังคมโดยส่วนรวมไว้ให้เป็นมรดกของชาติต่อไป
วัดโจทก์ในปัจจุบันมีสภาพที่เต็มไปด้วยโกดังเก็บของซึ่งเอกชนเช่าอยู่และมีรถยนต์บรรทุกสินค้าจอดเต็มไปหมดซึ่งทำให้เสียสภาพอยู่แล้ว หากจำเลยอนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารพาณิชย์อีกก็มีแต่จะเกิดความเสียหายแก่สถาปัตยกรรมและสภาพส่วนรวมยิ่งขึ้น คำขออนุญาตก่อสร้างที่โจทก์ยื่นในวันที่ 7 มกราคม 2535 ยังขัดต่อกฎกระทรวงฉบับที่ 24 (พ.ศ. 2524) ซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมืองพ.ศ. 2518 โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 5 และมาตรา 26 ให้ใช้ผังเมืองรวมบังคับในท้องที่ตำบลต่าง ๆ ในอำเภอเมืองนครศรีธรรมราช จังหวัดนครศรีธรรมราชรวมทั้งตำบลคลัง อำเภอเมืองนครศรีธรรมราช ซึ่งเป็นท้องที่ที่พิพาทในคดีนี้กำหนดให้ที่ดินโจทก์เป็นที่ดินประเภทสถาบันศาสนา
ใช้ประโยชน์เพื่อการศาสนาหรือเกี่ยวข้องกับการศาสนา การศึกษาหรือสาธารณประโยชน์เท่านั้น ห้ามบุคคลใช้ประโยชน์ในที่ดินผิดไปจากที่กำหนดไว้ในผังเมืองรวมซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่เดือนธันวาคม 2529 เป็นเวลา 5 ปี ครบกำหนดในเดือนธันวาคม 2534 และกำลังอยู่ในระหว่างออกกฎกระทรวงใหม่ ซึ่งคณะกรรมการผังเมืองและเจ้าพนักงานท้องถิ่นเห็นว่าสภาพการณ์และสิ่งแวดล้อมไม่มีการเปลี่ยนแปลงในสาระสำคัญจึงไม่มีการแก้ไขปรับปรุงผังเมืองรวมในส่วนที่ดินของโจทก์แต่อย่างใดหากจำเลยอนุญาตก็เป็นการขัดต่อเจตนาของการผังเมืองและเป็นการอาศัยช่องว่างของกฎหมายโดยขัดต่อเจตนารมณ์ของกฎหมายในเรื่องนี้ด้วยแสดงให้เห็นถึงการใช้สิทธิที่ไม่สุจริตของโจทก์
เพราะโจทก์เคยยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารในระหว่างที่กฎกระทรวงดังกล่าวมีผลบังคับใช้พอหมดอายุการใช้บังคับ โจทก์ยื่นคำขออนุญาตสร้างอาคารในที่ดินดังกล่าวใหม่ทันที ทั้ง ๆ ที่ฝืนเจตนาของการผังเมือง แม้กรมการศาสนาจะได้พิจารณาให้ความเห็นชอบแก่โจทก์แล้วก็ตาม แต่จำเลยในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ย่อมมีอำนาจในการสั่งไม่อนุญาตตามเหตุผลได้ ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารในที่ดินโฉนดเลขที่ 2080จำเลยอุทธรณ์ศาลอุทธรณ์ภาค 3
ผลคำพิพากษา
พิพากษายืนจำเลยฎีกาศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงรับฟังได้เป็นยุติตามที่คู่ความนำสืบรับกันและมิได้โต้เถียงกันว่า เมื่อวันที่ 22และ 25 กรกฎาคม 2534 โจทก์ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารพาณิชย์ต่อจำเลยในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่น จำเลยได้พิจารณาและสอบถามสำนักผังเมืองแล้วมีคำสั่งไม่อนุญาตให้ก่อสร้างโดยให้เหตุผลว่าที่ดินของโจทก์อยู่ในบริเวณพื้นที่สีเทาอ่อนเป็นที่ดินประเภทสถาบันศาสนาซึ่งให้ใช้ประโยชน์เพื่อการศาสนา หรือเกี่ยวข้องกับการศาสนา การศึกษาหรือสาธารณประโยชน์เท่านั้น จึงต้องห้ามมิให้ก่อสร้างอาคารพาณิชย์เพราะขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 24 (พ.ศ.2529)ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ผังเมืองรวมเมืองนครศรีธรรมราช ต่อมาวันที่ 7 มกราคม 2535 โจทก์ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารพาณิชย์ต่อจำเลยอีก จำเลยมีคำสั่งไม่อนุญาตให้ก่อสร้างโดยให้เหตุผลเช่นเดียวกันกับครั้งแรก โจทก์อุทธรณ์ต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์พิจารณาแล้ว เห็นว่ากรณีไม่ขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 24 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 เพราะกฎกระทรวงดังกล่าวไม่มีผลบังคับใช้แล้ว แต่เห็นด้วยกับคำสั่งไม่อนุญาตของเทศบาลเมืองนครศรีธรรมราช เพราะขัดต่อหลักวิศวกรรมจราจรก่อให้เกิดสิ่งแวดล้อมเป็นพิษซึ่งไม่ถูกต้องด้านสุขาภิบาล และขาดความสวยงามด้านศิลปกรรมทางศาสนา จึงให้ยกคำอุทธรณ์ ต่อมามีกฎกระทรวง ฉบับที่ 221 (พ.ศ. 2538) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 (ให้ใช้บังคับผังเมืองรวมในท้องที่ ตำบลในเมือง อำเภอเมืองนครศรีธรรมราชจังหวัดนครศรีธรรมราช) ประกาศในราชกิจจานุเบกษาฉบับลงวันที่ 19 กรกฎาคม 2538 ให้ใช้บังคับได้มีกำหนดห้าปี ซึ่งมีข้อความในข้อ 15 ว่า "ที่ดินประเภทสถาบันศาสนา ให้ใช้ประโยชน์เพื่อการศาสนา หรือเกี่ยวข้องกับการศาสนา การศึกษา สถาบันราชการ หรือสาธารณประโยชน์เท่านั้น" และรายการประกอบแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินตามที่ได้จำแนกประเภทท้ายกฎกระทรวงดังกล่าวข้อ 9.12 กำหนดให้ที่ดินของโจทก์อยู่ในบริเวณพื้นที่สีเทาอ่อน เป็นที่ดินประเภทสถาบันศาสนาคดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของจำเลยว่า คำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารพาณิชย์นั้นชอบด้วยกฎหมายและมีเหตุผลสมควรหรือไม่เห็นว่า แม้ในระหว่างที่โจทก์ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารพาณิชย์ตามคำขอเอกสารหมาย จ.5 และ จ.6 และจำเลยมีคำสั่งไม่อนุญาตให้ก่อสร้างตามเอกสารหมาย จ.13 กฎกระทรวง ฉบับที่ 24 (พ.ศ. 2529) ฯไม่มีผลใช้บังคับแล้ว กรณีตามคำขอของโจทก์จึงไม่ต้องห้ามตามกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวและจำเลยไม่อาจยกข้อห้ามตามกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวเพื่อมีคำสั่งไม่อนุญาตให้ก่อสร้างอาคารพาณิชย์ ทำให้คำสั่งของจำเลยเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบและไม่มีเหตุผลสมควรในขณะนั้นก็ตาม แต่ในระหว่างการพิจารณาของศาลฎีกามีกฎกระทรวง ฉบับที่ 221(พ.ศ. 2538)ฯ ใช้บังคับ เป็นผลให้กรณีคำขอของโจทก์ต้องห้ามหรือขัดต่อกฎกระทรวงฉบับที่ ศาลฎีกาจึงชอบที่จะยกกฎกระทรวงฉบับที่ขึ้นปรับใช้แก่คดีนี้ได้ และเพื่อให้สอดคล้องต่อการพัฒนาการดำรงรักษาเมืองและบริเวณที่เกี่ยวข้องหรือชนบทในด้านการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สิน การคมนาคมและการขนส่ง การสาธารณูปโภคบริการสาธารณะ และสภาพแวดล้อม ทั้งนี้เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของการผังเมืองนอกจากนี้หากจะถือว่าขณะที่จำเลยมีคำสั่งไม่อนุญาตให้ก่อสร้างอาคารพาณิชย์นั้นไม่มีกฎหมายสนับสนุนให้สั่งเช่นนั้นและเพิกถอนคำสั่งของจำเลย โจทก์ก็ต้องไปรื้อร้องขอให้จำเลยมีคำสั่งอนุญาต ซึ่งจำเลยก็คงมีคำสั่งอนุญาตไม่ได้ เพราะขณะจะมีคำสั่งใหม่กรณีของโจทก์ก็ต้องห้ามตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 221 (พ.ศ. 2538) ฯจึงเห็นได้ว่าเป็นการใช้กฎหมายที่ฝืนต่อสภาพการณ์ทางสังคมและหลักการทางปกครอง ดังนั้น เมื่อคำขอของโจทก์ตามเอกสารหมาย จ.5 และ จ.6ต้องห้ามหรือขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 221 (พ.ศ. 2538) ฯ ศาลฎีกาจึงเห็นพ้องด้วยในผลที่จำเลยมีคำสั่งไม่อนุญาตให้ก่อสร้างอาคารพาณิชย์คดีนี้พิพากษากลับให้ยกฟ้อง
