คำฟ้องและคำให้การ
โจทก์ฟ้องและแก้ไขคำฟ้องว่า เมื่อวันที่ 11 พฤศจิกายน 2523จำเลยที่ 5 ที่ 6 ที่ 7 และที่ 8 ซึ่งรู้อยู่แล้วว่าอำนาจหน้าที่ในการบริหารกิจการและงบประมาณที่เป็นเงินอุดหนุนงบประถมศึกษาปีงบประมาณ พ.ศ. 2524 ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดระยองในส่วนที่เกี่ยวกับโรงเรียนประชาบาลได้โอนเป็นของโจทก์ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2523 ได้ร่วมกันทำหนังสือในนามผู้ว่าราชการจังหวัดระยอง จำนวน 2 ฉบับ ถึงอธิบดีกรมการปกครอง ขอให้กรมการปกครองโอนเงินอุดหนุนงบประถมศึกษาหมวดค่าวัสดุงบประมาณ พ.ศ. 2524ของโจทก์จำนวนรวม 1,900,000 บาท เพื่อนำไปจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์การศึกษาตามหลักสูตรใหม่ และจัดซื้อแบบพิมพ์ต่าง ๆ สำหรับใช้ในกิจการโรงเรียนประชาบาลจังหวัดระยอง
เมื่อจำเลยที่ 4ได้รับหนังสือดังกล่าวจึงได้ทำเอกสารและใบขออนุมัติเงินอุดหนุนงบประถมศึกษาค่าวัสดุจำนวน 1,900,000 บาท ซึ่งเป็นเงินประจำงวดที่ 1ของงบประมาณ พ.ศ. 2524 ของโจทก์ โดยทำคำขออนุมัติรวมไปกับจังหวัดชัยภูมิอีก 1 จังหวัด รวมทั้งสิ้น 4,900,000 บาท ส่งไปยังสำนักงบประมาณโดยรู้อยู่แล้วว่าไม่มีอำนาจกระทำได้ตามกฎหมายแล้วจำเลยที่ 1 ที่ 2 และที่ 3 ได้ร่วมกันดำเนินการให้มีการอนุมัติเงินประจำงวดที่ 1 เงินอุดหนุนงบประถมศึกษาปีงบประมาณ พ.ศ. 2524จำนวน 628,880 บาท ของจังหวัดระยองและจังหวัดชัยภูมิ ตามที่กรมการปกครองขออนุมัติดังกล่าวซึ่งจำเลยที่ 1 ที่ 2 และที่ 3รู้อยู่แล้วว่าเป็นเงินงบประมาณของโจทก์ให้กรมการปกครองซึ่งเป็นส่วนราชการอื่น
มิใช่เจ้าของงบประมาณเมื่อวันที่ 3 ธันวาคม 2524โดยไม่ได้ทักท้วงแก้ไขและโดยไม่ได้ทำการตรวจสอบวิเคราะห์ตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย เป็นการละเว้นการปฏิบัติการตามหน้าที่และเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยฝ่าฝืนต่อพระราชบัญญัติโอนกิจการบริหารโรงเรียนประชาบาลไปเป็นของโจทก์ พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณพ.ศ. 2502 และระเบียบว่าด้วยการปฏิบัติเกี่ยวกับงบประมาณรายจ่ายพ.ศ. 2507 ต่อมาจำเลยที่ 5 ที่ 6 และที่ 7 ได้ทำบันทึกลงวันที่22 มกราคม 2524 เสนอจำเลยที่ 8 ขออนุมัตินำเงินอุดหนุนงบประมาณประถมศึกษาจำนวน 628,880 บาท ดังกล่าวไปจัดซื้อแบบพิมพ์อุปกรณ์การเรียนการสอนตามหลักสูตรใหม่จำนวน 3,913 ชุด ชุดละ150 บาท เป็นเงิน 586,950 บาท โดยจัดซื้อเป็นแบบทดสอบประเมินผลฉบับบูรณาการชั้นประถมปีที่ 1 ใช้ในกิจการการศึกษาประชาบาลจากร้านสหกรณ์กลาโหม
จำกัด โดยวิธีพิเศษตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2521 โดยผ่านความเห็นชอบและตรวจสอบจากจำเลยที่ 6 และที่ 7 ซึ่งจำเลยที่ 8 ได้อนุมัติให้จัดซื้อหนังสือดังกล่าว โดยมิได้ทักท้วง และเมื่อวันที่ 30 มกราคม 2524จำเลยที่ 8 ได้ลงนามทำสัญญาซื้อขายแบบทดสอบประเมินผลฉบับบูรณาการชั้นประถมปีที่ 1 รวม 5 เรื่อง จำนวน 3,913 ชุด ราคาชุดละ 150 บาทเป็นเงิน 586,950 บาท จากพันเอกวินัย นุตะสิริ และหรือร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด โดยวิธีพิเศษ โดยมีจำเลยที่ 5 ลงชื่อเป็นพยานในสัญญาดังกล่าวด้วย ต่อมาเมื่อวันที่ 4 กุมภาพันธ์ 2524ผู้ขายได้ส่งมอบหนังสือให้คณะกรรมการตรวจรับให้รับไว้ตามสัญญาและวันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2524 จำเลยที่ 5 ที่ 6 และที่ 7 ได้ร่วมกันทำบันทึกเสนอจำเลยที่ 8 แล้วจำเลยที่ 8 ได้อนุมัติจ่ายเงินและได้ชำระราคาค่าหนังสือให้แก่ผู้ขายครบถ้วนตามสัญญาแล้วซึ่งการดำเนินการขออนุมัติและการทำสัญญาจัดซื้อหนังสือของจำเลยที่ 5 ที่ 6 ที่ 7 และที่ 8 โดยวิธีพิเศษดังกล่าวเป็นการกระทำโดยไม่ถูกต้อง และเป็นการฝ่าฝืนต่อระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ
พ.ศ. 2521 และระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุของหน่วยงานบริหารราชการส่วนท้องถิ่นพ.ศ. 2522 และเงินอุดหนุนงบประถมศึกษาประเภทค่าวัสดุที่นำไปจัดซื้อหนังสือตามสัญญาจำนวน 586,950 บาท ซึ่งเกินกว่า 400,000 บาทและพันเอกวินัย นุตะสิริ หรือร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด ไม่ใช่หน่วยราชการหรือรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นผู้ทำหรือผลิต หนังสือดังกล่าวขึ้นเอง และกรณีมิใช่ต้องซื้อเร่งด่วน หากล่าช้าอาจเสียหายแก่ราชการแต่อย่างใด แต่กรณีดังกล่าวจะต้องจัดซื้อโดยวิธีประกวดราคาเท่านั้นนอกจากนี้การขออนุมัติและการจัดซื้อหนังสือของจำเลยที่ 5 ที่ 6ที่ 7 และที่ 8 ดังกล่าว ได้ร่วมกันดำเนินการลักษณะที่มีการเตรียมการกันไว้ก่อน โดยจัดซื้อในราคาเล่มละ 30 บาท ซึ่งเป็นราคาที่สูงเกินกว่าความเป็นจริงมาก
เพราะหนังสือมีราคาเล่มละไม่เกิน 9.49 บาท จึงมีราคาสูงกว่าความเป็นจริงเล่มละ 20.51 บาทจำนวน 19,565 เล่ม เป็นเงินที่ซื้อเกินราคาไปเป็นเงิน 401,278.15บาท และหนังสือดังกล่าวมิได้เป็นหนังสือจำเป็นที่ต้องใช้หรือบังคับให้ใช้ตามหลักสูตรของราชการทั้งมิใช่พัสดุที่ต้องรีบจัดซื้อโดยเร่งด่วน ซึ่งหากล่าช้าจะเสียหายแก่ราชการแต่ประการใดการกระทำของจำเลยทั้งแปดจึงเป็นการร่วมกันทำละเมิดต่อโจทก์ทำให้โจทก์เสียหาย ต้องเสียเงินซื้อหนังสือดังกล่าวในราคาสูงกว่าความเป็นจริงรวมทั้งสิ้น 401,278.15 บาท จึงต้องร่วมกันรับผิดชดใช้ค่าเสียหายจำนวน 401,278.15 บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันที่ 10 กุมภาพันธ์ 2524 จนถึงวันฟ้องเป็นดอกเบี้ย 294,856.99 บาท
รวมเป็นเงินทั้งสิ้น 696,135.14 บาทแก่โจทก์ โจทก์ทราบถึงการทำละเมิดและทราบตัวผู้ต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายเมื่อวันที่ 10 กันยายน 2533 ขอให้จำเลยทั้งแปดร่วมกันชดใช้เงินจำนวน 696,135.14 บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ7.5 ต่อปี ในต้นเงิน 401,278.15 บาท นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะเสร็จแก่โจทก์ระหว่างพิจารณาโจทก์ยื่นคำร้องขอถอนฟ้องจำเลยที่ 1 ที่ 2ที่ 3 และที่ 4
คำพิพากษาศาลล่าง
ศาลชั้นต้นอนุญาตจำเลยที่ 5 ที่ 6 ที่ 7 และที่ 8 ให้การในทำนองเดียวกันว่าจำเลยที่ 5 ถึงที่ 8 ปฏิบัติตามระเบียบของกระทรวงมหาดไทย และหนังสือของสำนักเลขาธิการรัฐมนตรีที่ให้สนับสนุนการซื้อเครื่องเขียนแบบเรียนจากร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด โดยไม่ต้องประกวดราคาหรือสืบราคา ทั้งการจัดซื้อดังกล่าวเป็นการจัดซื้อถูกต้องตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีและเหตุที่จัดซื้อด้วยวิธีพิเศษเนื่องจากเป็นเรื่องเร่งด่วนเพราะช่วงดังกล่าวเป็นช่วงเวลาเริ่มต้นหลักสูตรใหม่ซึ่งจะต้องมีการเร่งคุณภาพและจัดให้มีการประเมินผลแต่ยังไม่มีแบบทดสอบประเมินผลชิ้นใดเลย จึงสมควรจัดซื้อมาให้นักเรียนใช้โดยเร็วหากล่าช้าอาจเสียหายแก่ราชการ และการจัดซื้อครั้งนี้ไม่ทำให้โจทก์เสียหาย
เพราะราคาที่ซื้อนั้นเป็นราคาที่เหมาะสมกับคุณค่าของหนังสือ ซึ่งมีผู้แต่งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิและคดีขาดอายุความแล้ว ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว พิพากษาให้จำเลยที่ 5 ที่ 6 ที่ 7และที่ 8 ร่วมกันชำระเงินจำนวน 313,040 บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันที่ 10 กุมภาพันธ์ 2524จนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ โดยดอกเบี้ยนับแต่วันที่ 10 กุมภาพันธ์2524 จนถึงวันฟ้องต้องไม่เกิน 294,856 บาทโจทก์ จำเลยที่ 5 ที่6 ที่ 7 และที่ 8 อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษาแก้เป็นว่า ให้จำเลยที่ 5 ที่ 6 ที่ 7และที่ 8 ร่วมกันชำระเงินจำนวน 401,278.15 บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันที่ 10 กุมภาพันธ์ 2524จนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ โดยดอกเบี้ยนับแต่วันที่ 10 กุมภาพันธ์2524 จนถึงวันฟ้องต้องไม่เกิน 294,856.99 บาท นอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลชั้นต้นจำเลย ที่ 5 ที่ 6 ที่ 7 และ ที่ 8 ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "
ศาลฎีกาวินิจฉัย
พิเคราะห์แล้วข้อเท็จจริงในเบื้องต้นได้ความเป็นยุติว่า โจทก์เป็นเจ้าของงบประมาณประจำปี 2524ประเภทค่าวัสดุ จำนวน 628,880 บาท โจทก์ได้โอนเงินดังกล่าวไปให้สำนักงานการประถมศึกษาจังหวัดระยองดำเนินการจัดซื้อหนังสือแบบทดสอบประเมินผลฉบับบูรณาการชั้นประถมปีที่ 1สำนักงานการประถมศึกษาจังหวัดระยองได้ซื้อหนังสือดังกล่าวจากร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด รวม 5 เรื่อง ตามเอกสารหมาย จ.5 จำนวน3,913 ชุด ราคาชุดละ 150 บาท หรือเล่มละ 30 บาท (1 ชุดมี 5 เล่ม)เป็นเงิน 586,950 บาท การจัดซื้อหนังสือดังกล่าวกระทำโดยจำเลยที่ 5 ซึ่งเป็นข้าราชการในสังกัดโจทก์ตำแหน่งอาจารย์ 1ช่วยราชการสำนักงานการประถมศึกษาจังหวัดระยองทำหน้าที่เจ้าหน้าที่การเงินและพัสดุได้ทำบันทึกลงวันที่ 22 มกราคม 2524 ตามเอกสารหมายจ.20 (เอกสารท้ายฟ้องหมายเลข 9)
เสนอจำเลยที่ 9 ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดระยอง ขอให้อนุมัติซื้อหนังสือดังกล่าวโดยวิธีพิเศษตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2521ข้อ 11(4) โดยให้เหตุผลว่าร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด มีกรรมสิทธิ์ในการจำหน่าย ซึ่งเป็นหน่วยราชการด้วยกัน จากนั้นได้เสนอผ่านจำเลยที่ 6 เจ้าหน้าที่การประถมศึกษา 5 ในฐานะหัวหน้าเจ้าหน้าที่พัสดุ และจำเลยที่ 7 รักษาการในตำแหน่งผู้อำนวยการการประถมศึกษาจังหวัดระยองตามลำดับจนถึงจำเลยที่ 8เป็นผู้ลงนามอนุมัติ ได้มีการมอบหนังสือและชำระเงินกันครบถ้วนแล้วปัญหาที่ว่าจำเลยที่ 5 ถึงที่ 8 ทำละเมิดต่อโจทก์หรือไม่นั้นมีข้อจะต้องวินิจฉัยตามฎีกาของจำเลยที่ 5 ถึงที่ 8 ข้อแรกว่าการจัดซื้อหนังสือแบบทดสอบประเมินผลฉบับบูรณาการชั้นประถมปีที่ 1ตามเอกสารหมาย
จ.5 จากร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด ถูกต้องตามระเบียบของทางราชการหรือไม่ เห็นว่า แม้การซื้อหนังสือรายพิพาทนี้จำเลยที่ 5 ถึงที่ 8 จะอ้างว่าได้ดำเนินการจัดซื้อโดยวิธีพิเศษที่ไม่ต้องสืบราคาหรือประกวดราคาตามที่ได้เคยปฏิบัติกันมาและตามหนังสือของกระทรวงมหาดไทยและสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีเอกสารหมาย ล.1 หรือ ล.5 ก็ตาม แต่ตามเอกสารดังกล่าวประกอบกันได้ความเพียงว่า หากส่วนราชการ องค์การหรือรัฐวิสาหกิจมีความประสงค์จะซื้อสินค้าเครื่องเขียน แบบเรียนหรืออุปกรณ์การเรียนก็ขอให้หน่วยงานนั้น ๆ ให้การสนับสนุนซื้อสินค้าจากร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัดแม้การซื้อสินค้าจะไม่ต้องสืบราคาหรือประกวดราคาตามเอกสารหมาย ล.2แต่ตามเอกสารหมาย
ล.2 ซึ่งปรากฎว่าลงวันที่ 4 กุมภาพันธ์ 2518 นั้นได้ถูกยกเลิกโดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2521ข้อ 2 ที่ออกภายหลังซึ่งมีความว่า คำสั่งอื่นใดที่ได้กำหนดไว้แล้วในระเบียบนี้ หรือซึ่งได้ขัดแย้งกับระเบียบนี้ให้ใช้ระเบียบนี้แทนดังนั้น การจัดซื้อหนังสือรายพิพาทนี้สำนักงานการประถมศึกษาจังหวัดระยองจะต้องปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2521 อีกทั้งการจัดซื้อหนังสือรายพิพาทนี้จำเลยที่ 5 หาได้ทำบันทึกเสนออ้างถึงระเบียบตามเอกสารหมาย ล.2ดังกล่าวไม่
ปัญหาต่อไปจึงมีว่า จำเลยที่ 5 ถึงที่ 8 ได้จัดซื้อโดยวิธีพิเศษเพราะเป็นพัสดุที่ต้องซื้อเร่งด่วน หากล่าช้าอาจจะเสียหายแก่ราชการ เป็นพัสดุที่จำเป็นต้องซื้อจากร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด ซึ่งเป็นผู้แทนจำหน่ายโดยตรงอันเป็นไปตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2521 ข้อที่ 11(4)18(3)(6) หรือไม่ เห็นว่า หนังสือรายพิพาทนี้ได้ความว่า เป็นหนังสือแบบฝึกหัดไม่ต้องส่งให้กระทรวงศึกษาธิการตรวจ และไม่ได้ส่งไปให้ตรวจเพราะไม่ได้เป็นหนังสืออยู่ในบังคับของกระทรวงศึกษาธิการแต่เป็นหนังสือประกอบการเรียน ไม่เป็นหนังสือที่บังคับใช้ตามหลักสูตร จึงไม่จำเป็นต้องซื้อโดยเร่งด่วน หากล่าช้าอาจจะเสียหายแก่ราชการ ดังนั้น
เมื่อเป็นพัสดุที่ไม่ต้องซื้อโดยเร่งด่วนแล้วกรณีจึงไม่จำเป็นต้องซื้อด้วยวิธีพิเศษ นอกจากนี้ที่ฝ่ายจำเลยอ้างว่า ในการจัดซื้อหนังสือรายนี้ได้มีการจัดตั้งกรรมการจัดซื้อโดยวิธีพิเศษตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2521ข้อ 25(4) ก็เป็นการกล่าวอ้างลอย ๆ โดยไม่มีพยานหลักฐานใดสนับสนุนทั้งตามบันทึกเสนอขอซื้อเอกสารหมาย จ.20 ก็มีเพียงระบุตัวกรรมการตรวจรับพัสดุเท่านั้น หาได้มีการเสนอตั้งกรรมการจัดซื้อโดยวิธีพิเศษไม่ ข้อเท็จจริงฟังไม่ได้ว่าในการจัดซื้อหนังสือรายนี้ได้มีการจัดตั้งกรรมการจัดซื้อดังที่ฝ่ายจำเลยอ้าง เหตุดังกล่าวจึงเป็นการจัดซื้อหนังสือรายพิพาทที่ไม่ถูกต้องตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ
พ.ศ. 2521 ฎีกาของจำเลยที่ 5 ถึงที่ 8 ในข้อนี้ฟังไม่ขึ้นปัญหาว่าโจทก์เสียหายหรือไม่นั้น โจทก์อ้างว่า ฝ่ายจำเลยจัดการซื้อหนังสือรายพิพาทมีราคาสูงเกินความจริง โดยโจทก์ถือเอาราคาเฉลี่ยของสำนักพิมพ์ 3 แห่ง และกองวิชาการของโจทก์เป็นเกณฑ์ในการคำนวณแล้วเห็นว่าราคาหนังสือตกราคาเล่มละ 9.49 บาท เป็นราคาที่เหมาะสมที่สุดแล้วนั้น เห็นว่า ผู้แทนสำนักพิมพ์ต่าง ๆ รวมทั้งนายชาญชัย ศรีไสยเพ็ชร และนายแพทย์ประยูร กุนาเสน พยานโจทก์เบิกความเกี่ยวกับราคาหนังสือพิพาทว่า เป็นราคาประเมิน มีราคาไม่เท่ากัน เอาเป็นที่แน่นอนไม่ได้ นอกจากนี้ยังได้ความว่าในการจัดพิมพ์หนังสือรายพิพาทนี้ ผู้พิมพ์ให้ค่าตอบแทนค่าลิขสิทธิ์แก่ผู้เขียนแตกต่างกันโดยภาคเอกชนให้ในอัตราสูง
ส่วนของทางราชการให้ในอัตราต่ำ และเมื่อนำไปประกอบกับผู้แต่งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิสูงเป็นที่น่าเชื่อถือ มีจำหน่ายที่ร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัดเพียงแห่งเดียว ย่อมทำให้ผู้ผลิตและจำหน่ายกำหนดราคาสูงกว่าราคาในท้องตลาดได้ เพราะไม่มีคู่แข่ง ที่โจทก์อ้างว่าหนังสือพิพาทมีราคาเล่มละ 9.49 บาท ซึ่งสำนักงานการประถมศึกษาจังหวัดระยองซื้อในราคาเล่มละ 30 บาท เป็นราคาสูงกว่าความเป็นจริงเล่มละ20.51 บาท ก็เพียงอาศัยการประเมินราคาจากสำนักพิมพ์ต่าง ๆซึ่งสำนักพิมพ์นั้น ๆ ไม่ได้พิมพ์หนังสือพิพาทที่เป็นหนังสือชนิดประเภท และคนแต่งคนเดียวกันที่จะนำมาเปรียบเทียบราคากันได้อีกทั้งผู้ขายรายนี้ได้เสนอขายหนังสือพิพาทไปยังจังหวัดต่าง ๆรวมถึง 20 จังหวัด และจังหวัดต่าง
ๆ ก็ได้ซื้อในราคาเดียวกันนี้จนทางราชการได้รับหนังสือและแจกจ่ายให้นักเรียนได้ใช้ประโยชน์สมความมุ่งหวังของทางราชการแล้ว และไม่ปรากฎว่ามีการทุจริตแต่อย่างใด กรณีจึงไม่เกิดความเสียหายแก่ทางราชการหรือโจทก์แต่อย่างใด ดังนั้น แม้จำเลยที่ 5 ถึงที่ 8 จะดำเนินการซื้อหนังสือแบบทดสอบประเมินผลฉบับบูรณาการชั้นประถมปีที่1 ตามเอกสารหมายจ.5 จากร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด ไม่ถูกต้องตามระเบียบของทางราชการแต่ก็ไม่เกิดความเสียหาย การกระทำของจำเลยที่ 5 ถึงที่ 8จึงไม่เป็นละเมิด ที่ศาลล่างทั้งสองพิพากษามานั้น ศาลฎีกาไม่เห็นพ้องด้วย ฎีกาของจำเลยที่ 5 ถึงที่ 8 ฟังขึ้น"
ผลคำพิพากษา
พิพากษากลับ ให้ยก ฟ้องโจทก์
