คำฟ้องและคำให้การ
โจทก์กับผู้มีชื่ออีกสองคนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองและคณะรัฐมนตรีต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๑๒/๒๕๕๐ หมายเลขแดงที่ ๒๙๐/๒๕๕๐ แต่ศาลปกครองกลางมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาและจำหน่ายคดีออกจากสารบบความเนื่องจากเห็นว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม และศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งที่ ๕๒๑/๒๕๕๐ ยืนตามคำสั่งของศาลปกครองกลาง จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องขอให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความและโอนสำนวนไปศาลปกครอง เนื่องจากเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎคำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๓) และมาตรา ๗๒ ศาลแพ่งเห็นว่า
จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานของรัฐมีฐานะเป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ มีวัตถุประสงค์ในการออกสลากกินแบ่งรัฐบาลจำหน่ายแก่ประชาชนทั่วไป ส่วนจำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นกระทรวงที่กำกับดูแลจำเลยที่ ๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บันทึกข้อตกลงในการรับสลากแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัวเพื่อนำไปจำหน่ายชั่วคราวระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แม้บันทึกข้อตกลงดังกล่าวไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติแต่สัญญาทางปกครองตามบทนิยามดังกล่าวเป็นเพียงส่วนหนึ่งของสัญญาทางปกครองเท่านั้น จึงอาจมีสัญญาทางปกครองในลักษณะอื่นอีก
เมื่อบันทึกข้อตกลงดังกล่าวมีข้อกำหนดในข้อ ๑๖ และข้อ ๑๗ ที่ให้โจทก์ต้องปฏิบัติตามข้อบังคับระเบียบ ประกาศและคำสั่งที่จำเลยที่ ๑ ยึดถือเป็นข้อตกลง หรือที่จะได้กำหนดขึ้นในอนาคตรวมทั้งจำเลยที่ ๑ ยังสามารถยกเลิกบันทึกข้อตกลงดังกล่าวได้โดยมิต้องได้รับความยินยอมจากโจทก์ มีลักษณะเป็นข้อกำหนดที่ให้เอกสิทธิ์ฝ่ายปกครองอย่างมากทำให้คู่สัญญาฝ่ายหน่วยงานทางปกครองมีสิทธิบางประการที่เหนือกว่าคู่สัญญาฝ่ายเอกชน ถือเป็นสัญญาทางปกครองอีกลักษณะหนึ่ง เมื่อมีข้อพิพาทเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญาดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่า การออกประกาศการหยุดดำเนินการออกสลากพิเศษของจำเลยที่ ๑ เป็นเพียงการแจ้งให้ทราบว่าจำเลยที่ ๑ ขอหยุดการดำเนินการออกสลากพิเศษตามการสั่งการของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ในฐานะผู้มีอำนาจกำกับดูแล จึงมีผลเป็นการยกเลิกบันทึกข้อตกลงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับโจทก์
บันทึกข้อตกลงดังกล่าวไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่มีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่งหากโจทก์เห็นว่า การดำเนินการออกประกาศดังกล่าวทำให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ก็สามารถฟ้องเรียกค่าเสียหายจากจำเลยที่ ๑ ต่อศาลยุติธรรม โดยอ้างว่าจำเลยที่ ๑ไม่ปฏิบัติตามบันทึกข้อตกลง ไม่จำต้องขอให้เพิกถอนประกาศดังกล่าวแต่อย่างใด
คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว คดีนี้ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์เป็นผู้แทนจำหน่ายสลากพิเศษแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว ของจำเลยที่ ๑ ตามบันทึกข้อตกลงในการรับสลากแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว เพื่อนำไปจำหน่ายชั่วคราว วันที่ ๒๐พฤศจิกายน ๒๕๔๙ จำเลยทั้งสองร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์ โดยออกประกาศสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล เรื่องการหยุด ดำเนินการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัวมีผลเป็นการยกเลิกบันทึกข้อตกลงระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เนื่องจากคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) วินิจฉัยว่าการออกสลากพิเศษดังกล่าวซึ่งออกตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๖ ไม่ถูกต้องตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลพ.ศ. ๒๕๑๗ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายไม่สามารถจำหน่ายสลากพิเศษได้
ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนประกาศสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล เรื่องการหยุดดำเนินการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว ให้จำเลยที่ ๑เพิกถอนประกาศ ๒ ฉบับ ซึ่งห้ามโจทก์คืนสลากพิเศษที่ยังไม่ได้จำหน่ายและห้ามโจทก์เปลี่ยนแปลงยอดจำหน่ายสลากพิเศษ และให้ปฏิบัติตามบันทึกข้อตกลงที่ให้ส่วนลดในการจำหน่ายสลากพิเศษแก่โจทก์ร้อยละ ๑๒และปฏิบัติตามเงื่อนไขเดิมในการโอนเงินและรับเงินรางวัล ให้จำเลยที่ ๑ชดใช้รายได้ตามบันทึกข้อตกลงข้อ ๑ที่ให้ส่วนลดในการจำหน่ายแก่โจทก์ร้อยละ ๑๒ ของยอดจำหน่ายสลากพิเศษงวดวันที่ ๑๖ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ เป็นรายงวด พร้อมดอกเบี้ย และชดใช้รายได้ที่ลดลงเมื่อเทียบกับงวดวันที่ ๑๖ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ หลังกลับมาจำหน่ายอีกครั้ง พร้อมดอกเบี้ยจนกว่าโจทก์จะได้รับการชดใช้ค่าเสียหายทั้งหมด ให้เพิกถอนมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่๒๑พฤศจิกายน ๒๕๔๙ เฉพาะในส่วนที่ให้เพิกถอนมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๘ กรกฎาคม๒๕๔๖เรื่องโครงการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว เพื่อนำรายได้คืนสู่สังคม
จำเลยที่ ๑ให้การสรุปได้ว่า จำเลยที่ ๑ ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์การออกประกาศสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล เรื่องการหยุดดำเนินการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว ชอบด้วยกฎหมายแล้ว เพราะเป็นการปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาลซึ่งจำเลยที่ ๑ สามารถกระทำได้ตามบันทึกข้อตกลง ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า จำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ ส่วนจำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นกระทรวงที่กำกับดูแลจำเลยที่ ๑ จำเลยทั้งสองจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่โจทก์อ้างว่า จำเลยทั้งสองกระทำละเมิดโดยร่วมกันออกประกาศสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล
เรื่องการหยุดดำเนินการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว ซึ่งมีผลเป็นการยกเลิกบันทึกข้อตกลงในการรับสลากแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว เพื่อนำไปจำหน่ายชั่วคราว ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายไม่สามารถจำหน่ายสลากพิเศษได้นั้น โดยที่ความสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ในคดีนี้เป็นไปตามบันทึกข้อตกลงในการรับสลากแบบเลขท้าย ๓ ตัวและ ๒ ตัว เพื่อนำไปจำหน่ายชั่วคราว ซึ่งมีสาระสำคัญให้โจทก์เป็นผู้แทนจำหน่ายสลากแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว เพื่อนำไปจำหน่ายและจ่ายรางวัลเป็นการชั่วคราวภายใต้หลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่ปรากฏในบันทึกข้อตกลงดังกล่าว ดังนั้น การฟ้องเรียกร้องค่าเสียหายของโจทก์จึงอาศัยสิทธิจากการเป็นผู้แทนจำหน่ายตามบันทึกข้อตกลงดังกล่าวนั่นเอง
คดีจึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า บันทึกข้อตกลงในการรับสลากแบบเลขท้าย๓ ตัว และ ๒ ตัว เพื่อนำไปจำหน่ายชั่วคราว ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้
แม้จำเลยที่ ๑จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่บันทึกข้อตกลงในการรับสลากแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ตัวเพื่อนำไปจำหน่ายชั่วคราว ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่มีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง ส่วนประกาศสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล เรื่องการหยุดดำเนินการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย๓ ตัว และ ๒ ตัว
ก็เป็นเพียงวิธีการยกเลิกบันทึกข้อตกลงในการรับสลากแบบเลขท้าย ๓ ตัวและ ๒ ตัว เพื่อนำไปจำหน่ายชั่วคราว ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เท่านั้น กรณีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายเอกชัย หงส์กังวาน โจทก์ สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ที่ ๑ กระทรวงการคลัง ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) วิรัช ลิ้มวิชัย (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายวิรัช ลิ้มวิชัย) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ
หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ๖()
