เนื้อความคำพิพากษา
ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 334/2540๙ นางบุญราศรี คล้ำชื่นหรือเสนาดิสัยโจทก์กระทรวงคมนาคม กับพวกจำเลยพ.ร.บ.เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงหัวหมาก...เพื่อสร้างทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 343 สายคลองตัน - ลาดกระบัง พ.ศ.2532กำหนดให้อธิบดีกรมทางหลวงเป็นเจ้าหน้าที่เวนคืน และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมเป็นผู้รักษาการตาม พ.ร.บ.ดังกล่าว และ พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวงทบวง กรม พ.ศ.2534 มาตรา 15 บัญญัติว่า "กระทรวงคมนาคมมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการคมนาคมการขนส่ง..." มาตรา 16 กำหนดให้กรมทางหลวงจำเลยที่ 2 เป็นส่วนราชการของกระทรวงคมนาคมจำเลยที่ 1 และตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน
พ.ศ.2534 มาตรา 20 กระทรวง มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเป็นผู้บังคับบัญชา มาตรา 32 กรมมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการส่วนใดส่วนหนึ่งของกระทรวงหรือทบวงตามที่กำหนดใน พ.ร.ฎ.แบ่งส่วนราชการของกรม โดยกรมมีอธิบดีเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการ และตาม พ.ร.ฎ.แบ่งส่วนราชการ กรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม พ.ศ.2537 มาตรา 3 ให้กรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยทางหลวงเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับทางหลวงพิเศษ ทางหลวงแผ่นดิน และทางหลวงสัมปทาน รวมทั้งกฎหมายและระเบียบอื่นที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมในฐานะผู้รักษาการตาม พ.ร.บ.เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าวมีอำนาจหน้าที่ดูแลให้การดำเนินการเวนคืนเพื่อสร้างทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 343เป็นไปโดยถูกต้องตามกฎหมายและการดำเนินการเวนคืนเพื่อสร้างทางหลวงนี้อยู่ในอำนาจหน้าที่และวัตถุประสงค์ของจำเลยที่ 1 ซึ่งดำเนินการโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมนั่นเอง และอธิบดีกรมทางหลวงในฐานะเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตาม
พ.ร.บ.เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าวก็ดำเนินการในฐานะอธิบดีของจำเลยที่ 2 ตามอำนาจและหน้าที่ของจำเลยที่ 2 ฉะนั้นเมื่อโจทก์ทั้งสามเห็นว่า การกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสาม สำหรับที่ดินของโจทก์ทั้งสามที่ถูกเวนคืนตาม พ.ร.บ.เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าวซึ่งเป็นขั้นตอนหนึ่งของการดำเนินการเวนคืนเพื่อสร้างทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 343 ยังไม่เป็นธรรมโจทก์ทั้งสามมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในเรื่องค่าทดแทนที่ดินที่โจทก์ทั้งสามถูกเวนคืนได้ การเวนคืนที่ดินของโจทก์เป็นการดำเนินการตาม พ.ร.ฎ.กำหนดแนวทางหลวงที่จะสร้างทางหลวงแผ่นดินสายคลองตัน - หนองงูเห่าและทางแยกเข้าหนองงูเห่า (ฉบับที่ 2)
พ.ศ.2524 ซึ่งมีผลใช้บังคับ วันที่ 20มีนาคม 2524 และ พ.ร.บ.เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงหัวหมาก...พ.ศ.2532 ขณะที่ พ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ.2530 มีผลใช้บังคับนั้น จำเลยทั้งสองยังไม่ได้กำหนดค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์ และก่อนการฟ้องคดีของโจทก์เพื่อเรียกค่าทดแทนเพิ่มขึ้นนั้น ได้มีประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ 44 เรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ออกบังคับใช้แล้ว ดังนั้น การดำเนินการต่อไปในเรื่องนี้จึงต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่ง พ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ.2530ทั้งนี้ตามมาตรา 36 วรรคสอง และประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติฉบับที่ 44 ข้อ 4 วรรคหนึ่ง และเนื่องจาก
พ.ร.บ.เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงหัวหมาก...พ.ศ.2532 มิได้กำหนดเรื่องเงินค่าทดแทนไว้เป็นการเฉพาะ การกำหนดเงินค่าทดแทนจึงต้องบังคับตามบทบัญญัติมาตรา 21 (1)ถึง (5) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ.2530ทั้งนี้ก็เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืนและสังคม ซึ่งเป็นหลักการสำคัญของการกำหนดเงินค่าทดแทนให้แก่ผู้ถูกเวนคืน ในกรณีปกติแล้วการกำหนดเงินค่าทดแทนโดยคำนึงถึง (1) ถึง (5) นั้นย่อมเป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืนและสังคม สำหรับคดีนี้ พ.ร.ฎ.กำหนดแนวทางหลวงที่จะสร้างทางหลวงแผ่นดินสายคลองตัน - หนองงูเห่า และทางแยกเข้าหนองงูเห่า(ฉบับที่ 2) พ.ศ.2524 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 20 มีนาคม 2524 และมีประกาศกระทรวงคมนาคมกำหนดให้ทางหลวงแผ่นดินสายคลองตัน
- หนองงูเห่า...เป็นทางหลวงที่มีความจำเป็นต้องสร้างโดยเร่งด่วน มาตั้งแต่วันที่ 29 พฤษภาคม2524 แล้ว แต่กลับปรากฏว่าจำเลยที่ 2 เพิ่งมีหนังสือลงวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2535กับลงวันที่ 28 เมษายน 2535 แจ้งให้โจทก์ไปรับเงินค่าทดแทนการที่ฝ่ายจำเลยไม่ดำเนินการชดใช้ค่าทดแทนภายในเวลาอันควรแก่โจทก์ ปล่อยระยะเวลามาเนิ่นนานกว่า 10 ปี เป็นการดำเนินการที่มิได้เป็นไปตามครรลองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 มาตรา 33 วรรคสาม ซึ่งใช้บังคับในขณะที่ที่ดินของโจทก์ถูกกำหนดเป็นเขตแนวทางหลวงตาม พ.ร.ฎ.ดังกล่าวและทำให้โจทก์ขาดโอกาสที่จะนำเอาเงินค่าทดแทนของโจทก์ทั้งสามไปซื้อที่ดินแปลงใหม่ที่มีราคาใกล้เคียงหรือสูงกว่าที่ดินของโจทก์ทั้งสามที่ถูกเวนคืนไม่มากนักได้ก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ทั้งสาม
ดังนั้นการที่กำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินของโจทก์ทั้งสามโดยคำนึงถึงมาตรา 21 (1) ถึง (5) คือ ราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดของอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนตามที่เป็นอยู่ในวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฯคือวันที่ 20 มีนาคม 2524... อย่างกรณีปกติย่อมไม่เป็นธรรมแก่โจทก์ และที่คณะกรรมการเพื่อทำหน้าที่กำหนดราคาเบื้องต้นฯกำหนดค่าทดแทนโดยใช้ราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมของกรมที่ดินระหว่างปี 2522 ถึง 2524แล้วเพิ่มราคาให้อีกตารางวาละร้อยละ 25 กับที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เงินค่าทดแทนกำหนดค่าทดแทนเท่ากับราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมของกรมที่ดินที่ใช้อยู่ในขณะที่คณะกรรมการเพื่อทำหน้าที่กำหนดราคาเบื้องต้นฯมีมติกำหนดค่าทดแทนคือในปี 2533เพียงอย่างเดียว
ไม่ถูกต้องตามกฎหมายมาตราดังกล่าว คดีนี้ คณะกรรมการเพื่อทำหน้าที่กำหนดราคาเบื้องต้นฯ ซึ่งเป็นชุดที่ทำหน้าที่กำหนดราคาเบื้องต้นของโจทก์ที่ถูกเวนคืนนั้นได้รับการแต่งตั้งเมื่อวันที่ 3 มีนาคม 2532 หลังจากนั้นคณะกรรมการชุดนี้จึงได้ประชุมกันเพื่อกำหนดค่าทดแทนให้แก่ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนอันเนื่องจากอสังหาริมทรัพย์ถูกเวนคืนตาม พ.ร.บ.เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงหัวหมาก...พ.ศ.2532 การดำเนินการเพื่อจ่ายเงินค่าทดแทนในกรณีนี้เพิ่งเริ่มต้นใหม่ในปี 2532ดังนั้น การกำหนดเงินค่าทดแทนคดีนี้ที่จะเป็นธรรมแก่โจทก์ผู้ถูกเวนคืนและสังคมต้องกำหนดโดยคำนึงถึงมาตรา 21 (1) ถึง (5) แต่วันที่เป็นฐานที่ตั้งสำหรับราคาอสังหาริมทรัพย์เปลี่ยนจากวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฯ เป็นปี 2532อันเป็นปีที่มีการเริ่มดำเนินการใหม่เพื่อจ่ายค่าทดแทน
เมื่อจำเลยทั้งสองต้องชำระเงินค่าทดแทนให้แก่โจทก์ โจทก์จึงมีสิทธิได้รับดอกเบี้ยในอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยเงินฝากประเภทฝากประจำของธนาคารออมสินในจำนวนเงินที่เพิ่มขึ้นตามมาตรา 26 วรรคสาม ส่วนจะได้รับอัตราเท่าใดต้องเป็นไปตามประกาศของธนาคารออมสินที่ประกาศอัตราดอกเบี้ยขึ้นลง แต่ต้องไม่เกินอัตราร้อยละ 8 ต่อปี เพราะโจทก์ทั้งสามมิได้อุทธรณ์ฎีกาขอให้เพิ่มอัตราดอกเบี้ยจากที่ศาลชั้นต้นกำหนด ที่ศาลล่างทั้งสองให้จำเลยทั้งสองชำระดอกเบี้ยอัตราร้อยะ 8 ต่อปี คงที่ตลอดเวลา จึงไม่ชอบด้วยมาตรา 26วรรคสาม ซึ่งเป็นปัญหาข้อกฎหมายอันเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชนศาลฎีกาเห็นสมควรแก้ไขในส่วนนี้ให้ถูกต้อง
