คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 14590/2555

คำฟ้องและคำให้การ

โจทก์ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้แก้ไขการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินของจำเลยที่ 1 และเพิกถอนคำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 และให้จำเลยทั้งสองคืนเงินภาษีโรงเรือนและที่ดินที่จำเลยที่ 1 เรียกเก็บเกินไปจากโจทก์จำนวน 585,313.76 บาท ภายในสามเดือน นับแต่วันที่ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่ง อีกทั้งอัตราดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี จากต้นเงินดังกล่าวนับถัดจากวันครบกำหนดสามเดือนเป็นต้นไป จนกว่าจะชำระคืนแก่โจทก์เสร็จสิ้น

จำเลยทั้งสองให้การว่า การประเมินค่ารายปี ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินและคำชี้ขาดคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินของจำเลยทั้งสองถูกต้องตามกฎหมาย

คำพิพากษาศาลล่าง

ศาลภาษีอากรกลางพิพากษายกฟ้อง ค่าฤชาธรรมเนียมให้เป็นพับ

โจทก์อุทธรณ์ต่อศาลฎีกา

ศาลฎีกาวินิจฉัย

ศาลฎีกาแผนกคดีภาษีอากรวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงรับฟังเป็นยุติโดยโจทก์และจำเลยมิได้อุทธรณ์ว่า โจทก์เป็นเจ้าของห้างสรรพสินค้าเทสโก้โลตัส โจทก์ยื่นแบบแสดงรายการเพื่อเสียภาษีโรงเรือนและที่ดิน ประจำปีภาษี 2549 ต่อจำเลยที่ 1 พนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 แจ้งรายการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินมาแก่โจทก์เป็นค่ารายปีจำนวน 15,985,342 บาท เป็นค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินจำนวน 1,998,230.25 บาท โจทก์ไม่เห็นด้วยกับใบแจ้งรายการประเมิน โจทก์จึงยื่นคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินโดยอ้างว่า การประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินของพนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 สูงเกินควรกว่าจำนวนที่โจทก์ต้องชำระค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินตามกฎหมาย ในส่วนพื้นที่ที่ให้บุคคลภายนอกเข้าทำสัญญาเช่า

พนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 มิได้นำเอาค่าเช่าที่โจทก์เรียกเก็บจากผู้เช่ามาประเมินเป็นค่ารายปี แต่กำหนดอัตราค่าเช่าขึ้นเองโดยไม่มีกฎหมายรองรับ ส่วนพื้นที่ที่โจทก์ดำเนินการเอง พนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 ไม่กำหนดอัตราค่าเช่ามาตรฐานกลางหรือทำการประเมินโดยเทียบเคียง แต่พนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 กลับกำหนดอัตราค่าเช่าเพื่อทำการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินต่อกรณีของโจทก์แต่เพียงรายเดียว ทำให้การประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินของพนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 ขาดความชัดเจนและถูกต้อง ขอให้คณะกรรมการพิจารณาคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินใหม่ กำหนดค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินรวมแล้วให้เหลือเพียง 913,776.49 บาท

จำเลยที่ 2 มีหนังสือที่ สส 71001/69 แจ้งผลการพิจารณาคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินใหม่ให้โจทก์ชำระภาษีโรงเรือนและที่ดินเป็นเงินจำนวน 1,499,090.25 บาท โจทก์ไม่เห็นด้วยและได้ชำระค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินให้แก่จำเลยที่ 1 แล้ว ปัญหาตามอุทธรณ์ของโจทก์ข้อแรกว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องหรือไม่ โดยโจทก์อุทธรณ์ว่า หนังสือแจ้งผลการพิจารณาคำร้องของจำเลยที่ 1 มีเนื้อหามาจากผลการประชุมคณะผู้บริหารของจำเลยที่ 1 เพื่อพิจารณาคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินที่โจทก์ยื่นไว้ การประชุมดังกล่าวมีการบันทึกรายงานการประชุมไว้ด้วย ถ้อยคำในเอกสารอ้างถึงคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินที่โจทก์ยื่นโต้แย้งการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินของจำเลยที่ 1 ไว้ และมีข้อความยืนยันถึงการพิจารณาคำร้อง โดยเป็นการประชุมอย่างเป็นทางการมีระเบียบวาระและมีจำเลยที่ 2 เป็นประธานในที่ประชุมเป็นการประชุมครั้งที่ 1/2551 และที่ประชุมมีมติให้เรียกเก็บค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินจากโจทก์เป็นเงิน 1,499,090.25 บาท

ลดลงจากที่เคยประเมินไว้ในครั้งก่อนถึง 499,140 บาท หนังสือดังกล่าวจึงมีสถานะเป็นคำวินิจฉัยของเจ้าพนักงานตามพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 มาตรา 30 เมื่อโจทก์ฟ้องคดีนี้ภายหลังได้รับหนังสือแจ้งผลการพิจารณาคำร้อง โจทก์จึงมีอำนาจฟ้อง ศาลฎีกาแผนกคดีภาษีอากร เห็นว่า พระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 มาตรา 30 บัญญัติว่า คำชี้ขาดนั้นให้แจ้งไปยังผู้ร้องเป็นลายลักษณ์อักษร ถ้ามีการลดจำนวนเงินที่ประเมินไว้เป็นจำนวนเท่าใดก็ให้แจ้งไปยังพนักงานเจ้าหน้าที่ เพื่อจะได้แก้ไขบัญชีการประเมินตามคำชี้ขาดตามบทบัญญัติดังกล่าว การแจ้งคำชี้ขาดไปยังผู้ยื่นคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินกฎหมายระบุให้ทำเป็นลายลักษณ์อักษรเท่านั้น แต่มิได้ระบุว่าจะต้องทำตามแบบพิมพ์ในลักษณะใด

เมื่อพิจารณาหนังสือของจำเลยที่ 1 ที่ สส 71001/69 เป็นเรื่องผลการพิจารณาคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินใหม่ที่มีถึงผู้จัดการโจทก์ โดยอ้างถึงคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดิน มีรายละเอียดว่า ตามที่โจทก์ในฐานะผู้รับการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินได้ยื่นคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินใหม่...นั้น คณะกรรมการพิจารณาคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินใหม่ในการประชุมครั้งที่ 1/2551 มีมติให้ใช้อัตราค่าภาษีต่อตารางเมตรที่จำเลยที่ 1 ใช้ในการประเมินและจัดเก็บภาษีของโจทก์ในปี 2548 เป็นเกณฑ์ในการประเมินและจัดเก็บภาษีในปี 2549 ดังนั้น ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน ประจำปีภาษี 2549 ที่ผู้รับประเมินจะต้องชำระให้แก่จำเลยที่ 1 จึงเป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น 1,499,090.25 บาท

หนังสือลงนามโดยจำเลยที่ 2 ในฐานะนายกองค์การบริหารส่วนตำบลบางแก้วซึ่งเป็นผู้มีอำนาจชี้ขาดคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินใหม่ ข้อความในหนังสือแสดงให้เห็นว่า จำเลยที่ 2 ได้พิจารณาคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินของโจทก์แล้วมีมติให้โจทก์ชำระภาษีโรงเรือนและที่ดินแก่จำเลยที่ 1 เป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น 1,499,090.25 บาท หนังสือดังกล่าวถือได้ว่าเป็นใบแจ้งคำชี้ขาดที่จำเลยที่ 2 ได้แจ้งไปยังโจทก์เป็นลายลักษณ์อักษรตามบทบัญญัติดังกล่าวแล้ว ที่ศาลภาษีอากรกลางวินิจฉัยว่า หนังสือแจ้งผลการพิจารณาคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินใหม่ของจำเลยที่ 2 ไม่ใช่ใบแจ้งคำชี้ขาดตามพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน

พ.ศ.2475 มาตรา 30 จึงถือได้ว่าโจทก์ไม่ได้รับใบแจ้งคำชี้ขาดจากจำเลยทั้งสอง โจทก์ไม่อาจนำคดีมาฟ้องต่อศาลนี้ได้ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ.2528 มาตรา 7 (1) และ 8 นั้น ไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกาแผนกคดีภาษีอากร อุทธรณ์ของโจทก์ข้อนี้ฟังขึ้น เมื่อวินิจฉัยแล้วว่าโจทก์มีอำนาจฟ้องจึงเห็นควรวินิจฉัยตามประเด็นข้อพิพาทที่ศาลภาษีอากรกลางกำหนดไว้แต่ยังไม่ได้วินิจฉัยต่อไปโดยไม่ต้องย้อนสำนวน เนื่องจากคู่ความได้สืบพยานหลักฐานมาเป็นที่เรียบร้อยแล้วว่า หนังสือแจ้งผลการพิจารณาคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินใหม่ของจำเลยที่ 2 เลขที่

สส 71001/69 ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 วรรคหนึ่ง หรือไม่ ปัญหานี้ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและการยืนยันคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบด้วย (1) ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ (2) ข้อกฎหมายที่อ้างอิง (3) ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ" สำหรับใบแจ้งคำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 มีข้อความว่า คณะกรรมการพิจารณาคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินใหม่ในการประชุมครั้งที่ 1/2551 มีมติให้ใช้อัตราค่าภาษีต่อตารางเมตรที่จำเลยที่ 1 ใช้ในการประเมินและจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดินของโจทก์ประจำปีภาษี 2548 เป็นเกณฑ์ในการประเมินและจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดินประจำปีภาษี 2549 ดังนั้น ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินประจำปีภาษี 2549 ที่โจทก์จะต้องชำระให้แก่จำเลยที่ 1 จึงเป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น 1,499,090.25 บาท

ศาลฎีกาแผนกคดีภาษีอากรเห็นว่า ใบแจ้งคำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 ชี้ขาดให้โจทก์ชำระค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินประจำปีภาษี 2549 น้อยกว่าค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินตามที่พนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 เป็นผู้ประเมิน แต่ไม่ปรากฏว่าจำเลยที่ 2 อาศัยข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายใด รวมทั้งมีข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจอย่างไร เมื่อใบแจ้งคำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 ไม่ปรากฏข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อกฎหมายที่อ้างอิง ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจของจำเลยที่ 2 โจทก์ย่อมไม่ทราบเหตุผลในการชี้ขาดได้ ใบแจ้งคำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 จึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือแต่ขาดเหตุผลตามบทบัญญัติดังกล่าว ถือว่าเป็นการแจ้งคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยบทบัญญัติที่กล่าวมาข้างต้น แต่เนื่องจากกรณีเป็นการกระทำที่ไม่ชอบในรูปแบบของใบแจ้งคำชี้ขาดคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินที่ต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย

จำเลยที่ 2 ในฐานะนายกองค์การบริหารส่วนตำบลบางแก้ว จึงอาจดำเนินการแก้ไขในภายหลังโดยจัดให้มีเหตุผลตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 วรรคหนึ่ง ในใบแจ้งคำชี้ขาดหรือเอกสารประกอบใบแจ้งคำชี้ขาดและแจ้งให้โจทก์ทราบต่อไปตามวิธีการที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 และหากโจทก์ยังไม่เห็นด้วยกับเหตุผลที่ระบุไว้ในใบแจ้งคำชี้ขาด โจทก์ย่อมมีสิทธินำคดีมาฟ้องขอให้เพิกถอนการประเมินของพนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 และคำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 แต่ในส่วนคดีนี้ เมื่อมีเหตุให้เพิกถอนใบแจ้งคำชี้ขาดที่เกิดขึ้นเนื่องจากมีการแจ้งคำชี้ขาดโดยไม่ชอบแล้วย่อมมีผลให้ไม่มีการแจ้งคำชี้ขาด ซึ่งก็ทำให้การฟ้องขอให้เพิกถอนการประเมินและคำชี้ขาดเสียไปทั้งหมด จึงควรคืนเงินค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินตามใบแจ้งรายการประเมินและใบแจ้งคำชี้ขาดที่โจทก์ชำระแก่จำเลยที่ 1 ไว้ก่อนเพื่อใช้สิทธิที่จะนำคดีมาฟ้องขอให้เพิกถอนการประเมินของพนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 และคำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 แต่ทั้งนี้ต้องไม่เกินคำขอท้ายฟ้อง และเมื่อวินิจฉัยดังนี้แล้วจึงไม่จำต้องวินิจฉัยต่อไปว่าการประเมินค่ารายปีและค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินของพนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 และคำชี้ขาดคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินของจำเลยที่ 2 ชอบด้วยพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน

พ.ศ.2475 หรือไม่ ปัญหาตามอุทธรณ์ของโจทก์ข้อสุดท้ายว่า การเรียกเก็บเงินค่าขึ้นศาลของศาลภาษีอากรกลางชอบหรือไม่ โดยโจทก์อุทธรณ์ว่า โจทก์โต้แย้งใบแจ้งคำชี้ขาดว่าเป็นจำนวนเงินสูงกว่าค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินที่โจทก์พอใจจำนวน 585,313.76 บาท ดังนั้น จำนวนค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินส่วนที่โจทก์พอใจจำนวน 913,776.49 บาท จึงไม่ถือเป็นส่วนหนึ่งของประเด็นข้อพิพาท คำสั่งศาลให้โจทก์เสียค่าขึ้นศาลในอัตราร้อยละ 2.5 ของจำนวนทุนทรัพย์ 1,499,090.25 บาท จึงไม่ชอบนั้น ปัญหานี้พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ.2528 มาตรา 17 ประกอบประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 150 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ในคดีที่คำขอให้ปลดเปลื้องทุกข์นั้นอาจคำนวณเป็นราคาเงินได้ ให้โจทก์เสียค่าขึ้นศาลในศาลชั้นต้นตามจำนวนทุนทรัพย์ที่เรียกร้องหรือราคาทรัพย์สินที่พิพาท" และวรรคสอง

บัญญัติว่า "ค่าขึ้นศาลในชั้นอุทธรณ์หรือฎีกานั้น ถ้าจำนวนทุนทรัพย์ที่เรียกร้องหรือราคาทรัพย์สินที่พิพาทกันในชั้นอุทธรณ์หรือฎีกาเป็นอย่างเดียวกับในศาลชั้นต้น ให้ผู้อุทธรณ์หรือผู้ฎีกาเสียตามจำนวนทุนทรัพย์หรือราคาเช่นเดียวกับศาลชั้นต้น..."

ศาลฎีกาแผนกคดีภาษีอากรเห็นว่า แม้คำขอท้ายฟ้องของโจทก์จะขอให้ศาลเพิกถอนใบแจ้งคำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 แต่โจทก์ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยทั้งสองคืนเงินค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินที่เรียกเก็บเกินไปจากโจทก์จำนวน 585,313.76 บาท แก่โจทก์ภายในสามเดือนนับแต่วันที่ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่ง อีกทั้งดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี จากต้นเงินดังกล่าวนับจากวันครบกำหนดสามเดือนเป็นต้นไป จนกว่าจะชำระคืนแก่โจทก์จนเสร็จสิ้น ดังนี้ จำนวนทุนทรัพย์ที่โจทก์เรียกร้องจึงมีเพียง 585,313.76 บาท โจทก์จึงต้องเสียค่าขึ้นศาลในศาลชั้นต้นและชั้นอุทธรณ์คำพิพากษาต่อศาลฎีกาตามจำนวนทุนทรัพย์ที่โจทก์เรียกร้องเท่านั้น ที่ศาลภาษีอากรกลางให้โจทก์เสียค่าขึ้นศาลในศาลชั้นต้นและชั้นอุทธรณ์คำพิพากษาต่อศาลฎีกาในอัตราร้อยละ 2.5 ของจำนวนทุนทรัพย์ 1,499,090.25 บาท จึงไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกาแผนกคดีภาษีอากร อุทธรณ์ของโจทก์ข้อนี้ฟังขึ้น