คำฟ้องและคำให้การ
โจทก์ฟ้องว่า เมื่อวันที่ 30 กันยายน 2523 จำเลยที่ 1ถึงที่ 3 เป็นข้าราชการสังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดราชบุรีโดยจำเลยที่ 1 ดำรงตำแหน่งเจ้าหน้าที่ฝ่ายการเงินและพัสดุมีหน้าที่ดำเนินการเกี่ยวกับการจัดซื้อเบิกจ่ายวัสดุสำนักงาน หนังสือเรียนเครื่องเขียน และแบบพิมพ์ต่าง ๆ ของโรงเรียนประถมศึกษาในสังกัดจังหวัดราชบุรี จำเลยที่ 2 ดำรงตำแหน่งหัวหน้าหมวดการเงินของส่วนการศึกษา มีหน้าที่ควบคุมดูแลและตรวจสอบด้านงบประมาณที่เกี่ยวข้องกับการศึกษา จำเลยที่ 3 ดำรงตำแหน่งหัวหน้าส่วนการศึกษา มีหน้าที่บริหารงานทุกงานที่เกี่ยวข้องกับส่วนการศึกษาจำเลยที่ 4 เป็นผู้ว่าราชการจังหวัดราชบุรี มีอำนาจหน้าที่ดำเนินกิจการ ส่วนจังหวัด ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด
พ.ศ. 2498 และระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2522 จำเลยทั้งสี่ร่วมกันจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์การสอนตามหลักสูตรใหม่ คือหนังสือแบบทดสอบประเมินผลฉบับบูรณาการ ชั้นประถมศึกษาปีที่ 1 โดยทำสัญญาซื้อขายจากพันโทวิชัย นุตะศิริ และหรือร้านสหกรณ์กลาโหมจำกัด โดยวิธีกรณีพิเศษ ซึ่งไม่มีอำนาจกระทำได้เนื่องจากขัดต่อระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2522 ข้อ 16 จำเลยทั้งสี่จึงต้องจัดซื้อโดยวิธีประกวดราคา ทั้งพันโทวิชัยและร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัดมิใช่หน่วยราชการหรือรัฐวิสาหกิจที่เป็นผู้ทำหรือผลิตพัสดุนั้น ๆขึ้นเอง และกระทรวงมหาดไทยไม่ได้อนุมัติให้ซื้อได้
นอกจากนี้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันจัดซื้อหนังสืออย่างรีบด่วน โดยจำเลยที่ 1ทำบันทึกขออนุมัติจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์การสอนตามหลักสูตรใหม่เสนอฝ่ายจำเลยที่ 2 และที่ 3 เพื่อตรวจเสนอต่อจำเลยที่ 4ซึ่งจำเลยที่ 4 ได้อนุมัติให้จัดซื้อในวันเดียวกันในราคาที่สูงกว่าความเป็นจริง การกระทำของจำเลยทั้งสี่ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายโจทก์ทราบถึงการละเมิดและรู้ตัวผู้จะพึงต้องรับผิดชอบชดใช้ค่าเสียหายเมื่อวันที่ 10 กันยายน 2533 ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระเงิน 653,448.60 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปีนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์จำเลยทั้งสี่ให้การว่า จำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 ต้องปฏิบัติตามคำสั่งของจำเลยที่ 4 ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด
พ.ศ. 2498 เมื่อวันที่ 30 กันยายน 2523 กรมการปกครองได้วิทยุโอนเงินจัดสรรแก่จังหวัดราชบุรี เพื่อซื้อแบบพิมพ์สำหรับใช้ในกิจการการศึกษาประชาบาลจังหวัดราชบุรี ซึ่งเป็นวันสุดท้ายของปีงบประมาณ 2523 หากไม่ดำเนินการเกี่ยวกับเงินดังกล่าวโดยรีบด่วนจะทำให้ราชการได้รับความเสียหายและจำเลยที่ 1 ถึงที่ 3ต้องผิดวินัยข้าราชการ เงินที่ได้รับจัดสรรให้นั้นไม่สามารถจัดซื้อแบบพิมพ์โดยวิธีประกวดราคาได้ เพราะต้องใช้เวลาปิดประกาศอย่างน้อย 15 วัน จำเป็นต้องจัดซื้อโดยวิธีกรณีพิเศษ ประกอบกับกระทรวงมหาดไทยและกรมการปกครองมีหนังสือแจ้งว่าร้านสหกรณ์กลาโหมจำกัด เป็นหน่วยราชการและการซื้อจากร้านสหกรณ์ดังกล่าวสามารถทำได้โดยไม่ต้องสอบราคา หรือประกวดราคา จึงถือเป็นกฎหมายและระเบียบแบบแผนในการปฏิบัติราชการ
นอกจากนี้ร้านสหกรณ์กลาโหมจำกัด เป็นหน่วยราชการ เมื่อร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด เสนอขายหนังสือแบบทดสอบประเมินผลฉบับบูรณาการ ซึ่งมีขายเฉพาะร้านดังกล่าวแล้วจำเลยที่ 1 จึงเสนอความเห็นขออนุมัติซื้อหนังสือดังกล่าวโดยวิธีกรณีพิเศษผ่านจำเลยที่ 2 และที่ 3 ไปยังจำเลยที่ 4เพื่อขออนุมัติซื้อ เมื่อจำเลยที่ 4 ตรวจสอบแล้วเห็นว่าถูกต้องตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยจึงอนุมัติซื้อแบบพิมพ์และลงนามในสัญญาซื้อขาย การซื้อหนังสือของจำเลยทั้งสี่จึงไม่แพงเกินความจริงโจทก์จึงไม่ได้รับความเสียหาย โจทก์ทราบการกระทำของจำเลยทั้งสี่ตั้งแต่วันที่ 30 กันยายน 2523
โจทก์ฟ้องคดีนี้เกิน 1 ปี แล้วคดีโจทก์จึงขาดอายุความ เงินที่กรมการปกครองโอนให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อนำไปจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์การสอนในโรงเรียนประชาบาลซึ่งสังกัดอยู่กับองค์การบริหารส่วนจังหวัดราชบุรี เป็นเงินอุดหนุนจากกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทยไม่ใช่เงินของโจทก์เพราะยังไม่มีพระราชบัญญัติจัดตั้งสำนักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติ โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2523ซึ่งเป็นเวลาหลังจากที่โจทก์กล่าวหาว่าจำเลยทั้งสี่กระทำละเมิดต่อโจทก์ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษากลับ ให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระเงิน653,448.60 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์จำเลยทั้งสี่ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงฟังยุติได้ตามที่โจทก์จำเลยนำสืบรับกันว่า
จำเลยที่ 1 ดำรงตำแหน่งเจ้าหน้าที่ฝ่ายการเงินและพัสดุ จำเลยที่ 2 ดำรงตำแหน่งหัวหน้าหมวดการเงินส่วนการศึกษา จำเลยที่ 3 ดำรงตำแหน่งหัวหน้าส่วนการศึกษาจำเลยทุกคนดังกล่าวสังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดราชบุรีจำเลยที่ 4 เป็นผู้ว่าราชการจังหวัดราชบุรี เมื่อวันที่ 29 กันยายน 2523 กรมการปกครองได้มีหนังสือแจ้งไปยังจังหวัดราชบุรีว่าได้จัดสรรเงินเพิ่มเติมในการจัดซื้อหนังสือแบบทดสอบประเมินผลฉบับบูรณาการเพื่อใช้ในชั้นประถมศึกษา ปีที่ 1 เป็นเงินจำนวน1,200,000 บาท ต่อมาวันที่ 30 เดือนเดียวกัน กรมการปกครองได้โอนเงินมาให้ จำเลยที่ 1 ได้ทำบันทึกขออนุมัติซื้อโดยวิธีกรณีพิเศษจากร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด จำเลยที่ 2 และที่ 3ได้ตรวจเรื่องแล้วเสนอจำเลยที่ 4 ว่าเห็นควรอนุมัติ
จำเลยที่ 4ได้พิจารณาแล้วอนุมัติให้จัดซื้อตามที่เสนอ ต่อมาได้ทำสัญญาซื้อขายปรากฏตามเอกสารหมาย จ.9 หลังจากนั้นส่วนการศึกษา องค์การบริหารส่วนจังหวัด ได้โอนไปสังกัดโจทก์ ต่อมามีผู้ร้องเรียนเกี่ยวกับการซื้อหนังสือจากร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด ที่จังหวัดชัยภูมิไปยังสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ (ป.ป.ป.) ว่ามีพฤติการณ์ทุจริตคณะกรรมการ ป.ป.ป. จึงได้ทำการสอบสวนที่จังหวัดชัยภูมิและจังหวัดอื่น รวมทั้งจังหวัดราชบุรีด้วย ผลการสอบสวนปรากฏว่ามีมูลความผิดทางวินัยและแจ้งให้กระทรวงศึกษาธิการดำเนินการทางวินัยแก่จำเลยที่ 1 และโจทก์ได้ขอให้ผู้ว่าราชการจังหวัดราชบุรีแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนเพื่อพิจารณาหาผู้รับผิดในทางแพ่งซึ่งคณะกรรมการเห็นว่า
จำเลยที่ 1 กับพวกไม่ได้ทำให้ราชการเสียหายและแจ้งผลให้โจทก์ทราบเลขาธิการของโจทก์เห็นชอบด้วยและแจ้งให้กระทรวงการคลังทราบ แต่กระทรวงการคลังเห็นว่าการกระทำของจำเลยทั้งสี่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการจำเลยทั้งสี่จึงต้องรับผิดชอบปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามฎีกาของจำเลยทั้งสี่มีดังนี้ประการแรก โจทก์มีอำนาจฟ้องหรือไม่
ศาลฎีกาวินิจฉัย
จำเลยทั้งสี่ฎีกาอ้างเหตุว่า เลขาธิการของโจทก์ได้มีความเห็นตามคณะกรรมการสอบสวนเพื่อพิจารณาหาตัวผู้รับผิดในทางแพ่งว่าจำเลยทั้งสี่ไม่ได้ทำละเมิดต่อโจทก์ ไม่ควรดำเนินคดีต่อจำเลยทั้งสี่ แต่กระทรวงการคลังเห็นว่าจำเลยทั้งสี่จะต้องรับผิด จึงให้ฟ้องจำเลยทั้งสี่กระทรวงการคลังไม่ใช่ผู้เสียหาย โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องปัญหานี้จำเลยที่ 4 ไม่ได้ยกขึ้นว่ากล่าวในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์แต่เนื่องจากเรื่องอำนาจฟ้องเป็นปัญหาเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน จำเลยที่ 4 มีอำนาจยกขึ้นว่ากล่าวในศาลฎีกาได้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 249 วรรคสอง และเห็นว่าตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 216 เรื่องปรับปรุงกระทรวงทบวง
กรม ลงวันที่ 29 กันยายน 2515 ข้อ 9 ก็ดี พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2534 มาตรา 9 ก็ดี ต่างก็บัญญัติว่ากระทรวงการคลังมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการเงินแผ่นดิน และตามระเบียบของทางราชการ กระทรวงการคลังมีอำนาจทำความเห็นได้ว่าจำเลยทั้งสี่จะต้องรับผิดฐานละเมิดหรือไม่ ตามที่โจทก์เสนอความเห็นไป และโจทก์มีอำนาจฟ้องตามความเห็นของกระทรวงการคลังได้ แม้เลขาธิการของโจทก์เคยมีความเห็นว่าไม่มีผู้ใดรับผิดชอบทางแพ่งก็ตาม คดีนี้โจทก์ซึ่งได้รับความเสียหายจากการกระทำละเมิดเป็นผู้ฟ้องคดีเอง ไม่ใช่กระทรวงการคลังเป็นผู้ฟ้องคดีประการที่สอง จำเลยทั้งสี่ทำละเมิดต่อโจทก์หรือไม่ จำเลยทั้งสี่อ้างเหตุว่า ในการจัดซื้อหนังสือพิพาทเป็นการเร่งด่วน
เพราะโรงเรียนชั้นประถมศึกษาเปิดสอนเทอมที่ 2 แล้ว และงบประมาณที่ได้รับเพิ่งโอนมาเมื่อวันที่ 30 กันยายน 2523 ซึ่งเป็นวันสิ้นปีงบประมาณเป็นการจัดซื้อโดยวิธีกรณีพิเศษและซื้อจากร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด ซึ่งเป็นหน่วยราชการด้วยกันและเป็นหนังสือหลักสูตรใหม่ ไม่เคยมีผู้ใดเขียนหรือแต่งมาก่อนและกระทรวงการคลังไม่ได้กำหนดราคากลางไว้ ราคาที่จัดซื้อเหมาะสมแล้ว จำเลยทั้งสี่ไม่ได้ทำละเมิด โจทก์มีนายมานิตวิทยาเต็ม รับราชการที่สำนักงานปลัดกระทรวงการคลังและนายสมชิต สตภูมินทร์ รับราชการที่สำนักงาน ป.ป.ป. ต่างเบิกความตรงกันว่า หนังสือพิพาทไม่จำเป็นต้องจัดซื้อโดยเร่งด่วนเนื่องจากได้จัดซื้อตอนกลางปีการศึกษา และกรมวิชาการกระทรวงศึกษาธิการยืนยันมายังสำนักงาน
ป.ป.ป. ว่า หนังสือดังกล่าวไม่ใช่หนังสือภาคบังคับ ไม่จำเป็นตามหลักสูตรเพราะครูสามารถสอนนักเรียนได้โดยใช้คู่มือ ดังนี้ จะเห็นได้ว่าไม่มีความจำเป็นเร่งด่วนในการจัดซื้อหนังสือ หากมีการล่าช้าในการจัดซื้อก็ไม่อาจก่อให้เกิดความเสียหาย การที่จำเลยทั้งสี่ร่วมกันจัดซื้อหนังสือพิพาทโดยวิธีกรณีพิเศษตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2522ข้อ 16 จึงไม่ชอบ นอกจากนี้ยังได้ความจากนายมานิต วิทยาเต็มและพันเอกวิชัย นุตะศิริ ผู้จัดการร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด ว่า ร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติสหกรณ์แต่ไม่เป็นหน่วยราชการหรือรัฐวิสาหกิจ จำเลยทั้งสี่จึงไม่มีสิทธิที่จะซื้อจากร้านสหกรณ์กลาโหม
จำกัด แม้ผู้บังคับบัญชาของจำเลยทั้งสี่เคยมีหนังสือสั่งการไว้ว่าร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัดเป็นหน่วยราชการให้สนับสนุนกิจการร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัดนั้น เป็นเพราะความผิดพลาดและเข้าใจผิด ทั้งหนังสือดังกล่าวเป็นการแนะนำเท่านั้น ไม่ได้บังคับให้ต้องปฏิบัติตาม เมื่อการจัดซื้อหนังสือดังกล่าวผิดระเบียบและก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ จำเลยทั้งสี่ได้ชื่อว่าทำละเมิดต่อโจทก์ประการสุดท้าย คดีโจทก์ขาดอายุความหรือไม่ จำเลยทั้งสี่อ้างเหตุว่า โจทก์ได้มีหนังสือสอบถามไปยังผู้อำนวยการการประถมศึกษาจังหวัดราชบุรีว่าได้ซื้อหนังสือแบบทดสอบประเมินผลฉบับบูรณาการชั้นประถมศึกษาปีที่ 1 หรือไม่ จังหวัดราชบุรีได้ตอบโจทก์เมื่อวันที่ 10 มีนาคม 2524 โจทก์ย่อมทราบดีว่าจำเลยทำละเมิดตั้งแต่เดือนมีนาคม 2524 สิทธิเรียกร้องของโจทก์จะต้องเริ่มนับแต่ต้นเดือนเมษายน 2524 โจทก์ฟ้องคดีนี้เมื่อวันที่ 28 กันยายน 2533เกิน 1 ปี
คดีขาดอายุความแล้ว เห็นว่า การสอบถามของโจทก์ดังกล่าวเพื่อต้องการทราบเกี่ยวกับการจัดซื้อหนังสือเท่านั้น ยังไม่ทราบผู้ทำละเมิดซึ่งจะต้องมีการตั้งคณะกรรมการสอบสวนอีกชั้นหนึ่งจึงนับจากวันที่จังหวัดราชบุรีแจ้งการจัดซื้อหนังสือดังกล่าวไม่ได้ในข้อนี้นายสมชัย วุฑฒิปรีชา พยานโจทก์เบิกความว่า โจทก์ได้รับหนังสือจากกระทรวงการคลัง ฉบับลงวันที่ 10 กันยายน 2533ระบุชื่อผู้ทำละเมิดให้โจทก์ทราบ และโจทก์ฟ้องคดีนี้ในวันที่ 28เดือนเดียวกัน คดีโจทก์จึงไม่ขาดอายุความพิพากษายืน
