คำฟ้องและคำให้การ
โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าวกับโจทก์ โดยได้ตกลงรับฝากเก็บข้าวเปลือกตามโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปีไว้ในคลังสินค้าของจำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ จะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในสัญญา ซึ่งในสัญญากำหนดให้จำเลยที่ ๑ ต้องแปรสภาพข้าวเปลือกที่รับฝากตามโครงการเป็นข้าวสารชนิด คุณภาพ และจำนวนตามคำสั่งของโจทก์ ซึ่งโจทก์ได้มีคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ แปรสภาพข้าวเปลือกที่จำเลยที่ ๑ รับฝากเก็บไว้ในคลังสินค้าแล้วส่งมอบให้กับโจทก์ แต่จำเลยที่ ๑ มิได้ปฏิบัติตามสัญญาโดยมิได้ส่งมอบข้าวสารที่แปรสภาพแล้วภายในกำหนด ขอให้จำเลยที่ ๑ รับผิดชดใช้ราคาข้าวสารตามราคาท้องตลาดให้แก่โจทก์พร้อมค่าปรับ และให้จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ค้ำประกันร่วมรับผิดด้วย
เห็นว่า แม้โจทก์ผู้ฟ้องคดีจะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่สัญญาที่โจทก์กระทำต่อจำเลยที่ ๑ ดังกล่าวนั้น อยู่ในฐานะเสมอภาคเช่นเดียวกับเอกชนต่อเอกชน มิได้ใช้อำนาจทางปกครอง ทั้งสัญญาดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาที่รัฐอนุญาตให้เอกชนจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดทำประโยชน์เกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติภายในระยะเวลาที่รัฐกำหนด จึงมิใช่สัญญาสัมปทานหรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ทั้งเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการใช้สิทธิตามสัญญาทางแพ่งที่คู่สัญญากระทำต่อกันเท่านั้น สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางแพ่งมิใช่สัญญาทางปกครองตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีนี้จึงเป็นคดีพิพาทอันเกี่ยวเนื่องกับสัญญาทางแพ่ง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม เมื่อสัญญาหลักระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นกัน ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า โครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต ๒๕๔๖/๔๗ เป็นมาตรการหนึ่งของรัฐบาลที่ให้ความช่วยเหลือแก่เกษตรกรในการเก็บรักษาคุณภาพข้าว แปรสภาพข้าวเปลือกเป็นข้าวสาร และจัดจำหน่ายข้าวในช่วงเวลาที่เหมาะสม โดยให้โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นผู้รับฝากข้าวเปลือกนาปีจากเกษตรกรที่ไม่มียุ้งฉางเป็นของตนเอง
เข้าเก็บไว้ในคลังสินค้าของผู้ประกอบกิจการโรงสีที่เข้าร่วมโครงการ โดยเจ้าหน้าที่ของโจทก์จะเป็นผู้ออกใบประทวนสินค้าแก่เกษตรกร เพื่อให้เกษตรกรนำใบประทวนสินค้าไปจำนำกับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร แล้วให้ผู้ประกอบกิจการโรงสีที่เข้าร่วมโครงการแปรสภาพข้าวเปลือกที่รับฝากเป็นข้าวสารเพื่อจัดจำหน่ายหรือรอการจัดจำหน่ายเมื่อข้าวสารมีราคาที่เหมาะสม ซึ่งเห็นว่าโครงการรับจำนำข้าวเปลือกดังกล่าว มิได้มุ่งหมายที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้หนึ่งผู้ใดโดยเฉพาะ แต่เป็นการดำเนินการเพื่อประโยชน์แก่เกษตรกรที่ทำนาปลูกข้าว เกษตรกรที่ทำนาปลูกข้าวมีสิทธิได้รับประโยชน์อย่างเสมอภาค แต่ถ้าหากรัฐไม่ดำเนินโครงการดังกล่าวไม่ว่าด้วยเหตุผลใดก็ตาม
เกษตรกรที่ทำนาปลูกข้าวย่อมได้รับความเดือดร้อนเสียหาย เนื่องจากเกิดปัญหาราคาผลผลิตตกต่ำ กรณีจึงถือว่าโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต ๒๕๔๖/๔๗ มีลักษณะเป็นการดำเนินการบริการสาธารณะทางด้านเกษตรกรรมและพาณิชยกรรมของรัฐ เมื่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ประกอบกิจการโรงสีเข้าร่วมโครงการรับจำนำข้าวเปลือกดังกล่าว และเข้าทำสัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าว (โครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต ๒๕๔๖/๔๗) กับโจทก์ โดยมีข้อตกลงของสัญญาว่า จำเลยที่ ๑ จะรับฝากข้าวเปลือกตามโครงการไว้ในคลังสินค้า หากได้รับแจ้งให้แปรสภาพข้าวเปลือก จำเลยที่ ๑ จะแปรสภาพข้าวเปลือกเป็นข้าวสาร โดยจำเลยที่ ๑ รับเป็นผู้จำหน่ายผลิตภัณฑ์ที่ได้จากการ
สีข้าวและช่วยจัดจำหน่ายข้าวสาร ดังนั้น สัญญาดังกล่าวจึงมีวัตถุประสงค์เป็นการให้จำเลยที่ ๑ เข้าร่วมในการดำเนินการบริการสาธารณะ และเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ส่งมอบข้าวสารขาดหายไป ๑๔๖,๘๗๙.๓๔ กิโลกรัม และไม่ชดใช้ราคาข้าวสารที่ขาดหายไปพร้อมทั้งค่าปรับให้แก่โจทก์ตามสัญญา โดยขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ ชำระราคาข้าวสารและค่าปรับให้แก่โจทก์ และให้จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ค้ำประกันร่วมรับผิดด้วยนั้น คดีพิพาทระหว่างโจทก์ กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเมื่อข้อพิพาทตามสัญญาหลักระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน คำวินิจฉัย ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า คณะกรรมการนโยบายข้าวได้มีมติเมื่อวันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๔๖ ให้โจทก์ดำเนินการตามมาตรการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต ๒๕๔๖/๔๗ จากเกษตรกรที่ไม่มียุ้งฉางเป็นของตนเอง ต่อมาวันที่ ๓ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ โจทก์ทำสัญญาฝากเก็บ
แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าวกับจำเลยที่ ๑ มีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ค้ำประกัน ต่อมาโจทก์ให้จำเลยที่ ๑ แปรสภาพข้าวเปลือกที่ฝากเก็บเป็นข้าวสารและส่งมอบให้แก่โจทก์ แต่จำเลยที่ ๑ ไม่ส่งมอบข้าวสารภายในกำหนด ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันชำระค่าข้าวสารและค่าปรับแก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา ค่าปรับสูงเกินส่วน และฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง โจทก์ใช้สิทธิโดยไม่สุจริต และฟ้องโจทก์ขาดอายุความ มีปัญหาต้องพิจารณาว่า สัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้โจทก์เป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การตลาดเพื่อเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๑๗ ประกอบพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง เมื่อรัฐมีมาตรการแทรกแซงราคาผลผลิตทางการเกษตรตามโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต ๒๕๔๖/๔๗ เพื่อให้ราคาผลผลิตทางการเกษตรของเกษตรกรตามฤดูเก็บเกี่ยวอยู่ในราคาที่เหมาะสมโดยมีมติให้โจทก์เข้าดำเนินการอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ
การที่โจทก์ตกลงให้จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ประกอบกิจการโรงสีข้าวเข้าร่วมโครงการดังกล่าว และได้ทำสัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าวกับจำเลยที่ ๑ โดยตกลงให้จำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ในการรับฝากเก็บข้าวเปลือกที่รัฐรับจำนำจากเกษตรกร แปรสภาพข้าวเปลือกที่รับฝากเป็นข้าวสารตามคำสั่งของโจทก์ รวมทั้งช่วยในการจัดจำหน่ายข้าวสารและผลิตภัณฑ์ที่ได้จากการสีข้าวดังกล่าว ตามสัญญาข้อ ๑ ซึ่งในการนี้ตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการฝากเก็บ การแปรสภาพ และการจัดจำหน่ายข้าวเอกสารแนบท้ายสัญญาหมายเลข ๑ ข้อ ๓ วรรคหนึ่ง กำหนดให้จำเลยที่ ๑ ต้องเก็บและรักษาคุณภาพข้าวให้ดีได้มาตรฐานตลอดระยะเวลาที่รับฝากเก็บโดยต้องใช้ความระมัดระวังและต้องใช้ฝีมือเป็นพิเศษตามที่ผู้มีอาชีพนี้พึงปฏิบัติ ข้อ ๔ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ ต้องรับซื้อข้าวเปลือกจากเกษตรกรตามทางค้าปกติของตนและดำรงปริมาณข้าวดังกล่าวไว้ไม่น้อยกว่าร้อยละ ๕๐ ของปริมาณรับจำนำที่ยังไม่ได้แปรสภาพและส่งมอบ ข้อ ๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ ต้องให้ความเป็นธรรมกับเกษตรกรในการหักสิ่งเจือปน และการหักลดน้ำหนักความชื้นตามประกาศกรมการค้าภายใน และตามสัญญาข้อ ๑๑ ยังกำหนดว่า ในกรณีมีปัญหาข้อขัดแย้งในการปฏิบัติตามสัญญานี้ ให้คณะกรรมการของทางราชการเป็นผู้พิจารณาชี้ขาด และคู่สัญญาต้องปฏิบัติตามคำชี้ขาดดังกล่าว ซึ่งแสดงให้เห็นว่า ในการดำเนินโครงการ
โจทก์ประสงค์ให้ผู้เข้าร่วมโครงการเป็นผู้มีวิชาชีพเชี่ยวชาญโดยเฉพาะในฐานะที่เป็นผู้มีอาชีพประกอบกิจการโรงสีข้าว และต้องเป็นผู้มีความเข้าใจและมีความสามารถที่จะดำเนินการร่วมกับรัฐในการเพิ่มอุปสงค์ในตลาดซื้อขายข้าวเปลือก ซึ่งเป็นวิธีการหนึ่งในการเลือกคู่สัญญาเพื่อมาร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะกับรัฐ นอกจากนี้การที่ผู้เข้าร่วมโครงการจะต้องปฏิบัติต่อเกษตรกรเช่นเดียวกับที่โจทก์พึงปฏิบัติและการกำหนดให้คณะกรรมการของทางราชการเป็นผู้พิจารณาชี้ขาดกรณีมีปัญหาข้อขัดแย้งในการปฏิบัติตามสัญญา ก็แสดงให้เห็นว่า การดำเนินการของจำเลยที่ ๑ ตามสัญญานี้ มีลักษณะของการมีส่วนร่วมโดยตรงและอยู่ในอำนาจกำกับดูแลและควบคุมของโจทก์เพื่อให้การดำเนินการบรรลุวัตถุประสงค์ในการแทรกแซงราคาผลผลิตทางการเกษตรของเกษตรกรตามฤดูเก็บเกี่ยวให้อยู่ในราคาที่เหมาะสมอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐ
สัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าวระหว่างโจทก์กับ จำเลยที่ ๑ จึงเป็นสัญญาที่โจทก์ให้จำเลยที่ ๑ เข้าร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะ และเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนสัญญาค้ำประกันระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ และแม้โดยลำพังแล้วย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง แต่เมื่อข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาหลักอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า
คดีระหว่างองค์การตลาดเพื่อเกษตรกร โจทก์ นายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์ ที่ ๑ ธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (ลงชื่อ) วิรัช ลิ้มวิชัย (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย (นายวิรัช ลิ้มวิชัย) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย) ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม (นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม) ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง (ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร (ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร) หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร (ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์ (นายพรชัย รัศมีแพทย์) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คมศิลล์ คัด/ทาน ?? ?? ?? ?? ๕()
